论行政规范性文件变更公民合法预期利益的保护

胡敏

摘 要：我国正处于法治建设的成长期，社会情况瞬息万变，作为社会管理重要手段的行政规范性文件在情势发生变更时也要做出相应的反应。由于行政规范性文件对不特定的行政相对人具有拘束力、确定力以及强制执行力，其一旦发生变更，往往使行政相对人的现有利益受到损失，其合法预期利益也会受到不可预知的威胁和损害。现有的信赖利益保护原则上仅局限于相对人实际发生的合法利益的损失，保护范围相对过窄，因而有必要完善现有的信赖利益保护原则，以解决公民因信赖行政规范性文件而产生的合法预期与行政管理者改变行政规范性文件以实现行政目的之间的矛盾。

关键词：行政规范性文件；变更；合法预期保护

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）06-0113-02

随着互联网的普及和大数据时代的到来，公众较之以前有了更为方便、快捷、广泛、畅通的渠道来了解行政规范性文件即政府的各项行政措施、决定和命令等，并根据政府决策和意思表示来安排自己的生产和生活。然而行政规范性文件作为行政主体实施公共事务管理，行使行政裁量权的重要手段，由于其效力层级较低、稳定性较差等特性往往会随着社会的发展以及上位法的变化，而时常发生变更。在实践中，由于行政规范性文件运用广泛，且多适用于与社会生活密切相关的生产、生活领域，所以极易对公民的权利义务产生实质性影响，从而侵犯到公民的现存利益和合法预期利益，即公民因信任行政规范性文件而做出的投入或将来可得的利益。

一、行政规范性文件变更的类型

所谓行政规范性文件的变更，是指行政机关或被授权组织依据自身职权和法律的授权，依据相应的程序性规定，制定、修改或废止行政规范性文件的活动[1]。行政规范性文件变更实质上是行政机关或被授权组织行使自由裁量权的行为，所以行政机关在决定变更行政规范性文件时须考虑“变更的必要性”“变更的范围和程度”“变更的时间”“如何具体的变更”。遵守一定的“变更程序”“变更方式”以及遵循比例原则衡量“变更后结果”，才能保障行政机关变更行政规范性文件这一自由裁量的行为不会侵犯到或对行政相对人的现存利益和预期利益所造成的损失最小化。

行政主体变更行政规范性文件的这种行为主要是以制定、修改、废止为表现形式的。具体而言可以将行政规范性文件的变更分为以下几种情形。

第一，原有的规范性文件没有继续存在的必要，制定新的行政规范性文件以完全替代原有行政规范性文件。对于某一领域的事项本有行政规范性文件或者行政惯例调整，但由于社会情势发生变化，适用原规范性文件或者行政惯例已不易乃至不能达到当时行政规范性文件预期的行政目的，所以行政机关或者被授权组织通过制定新的行政规范性文件来取缔原有的行政规范性文件。在这种情况下，新行政规范性文件的生效将会导致原行政规范性文件或者行政惯例的全部失效，从而使得公民因信赖原行政规范性文件或者行政惯例而产生现存利益损失和合法预期利益落空。

第二，修改原行政规范性文件形成新的行政规范性文件。在原行政规范性文件的基础上，只是针对其中部分不合时宜的条文进行修改或补充，从而使其更好地适应社会生活的变化。但是修改后的新的行政规范性文件的实质作用力可能会影响到相对人按照原行政规范性文件已经完成或者尚在进行中的活动，这种情况下，就会导致公民因信赖原行政规范性文件或者行政惯例而产生现存利益损失和合法预期利益落空。

第三，废止原行政规范性文件使其失效。原有行政规范性文件对这一领域的事项进行调整，但随着社会生活的变化，原有的行政规范性文件已经没有存在的必要，由行政机关或者被授权组织废除了该行政规范性文件，改由市场自主调节。这种情况将原行政规范性文件从有法律效力变为无法律效力，亦会导致公民因为对行政规范性文件的信赖而产生的投入遭受损失。

二、行政规范性文件变更下公民合法预期利益保护存在的问题

（一）合法预期的概念

关于合法预期的概念，行政法学界可以说是众说纷纭。余凌云教授将其分为广义的合法预期和狭义的合法预期，狭义的合法预期仅指相对人对行政机关的政策、通知以及承诺产生的对行政机关未来行为的预期。广义的合法预期包括可保护利益及权利[2]。赵大龙教授认为，合法预期是相对人基于对行政法规的规定以及对行政管理的推断，对行政主体可能做出的行为预测[3]。王锡锌教授则认为，这一原则的核心在于，相对人出于对法的安定性以及政策的连续性的信赖产生的合理期待，法律应当加以保护[4]。尽管不同的学者对于合法预期做出了不同的定义，但是综合分析，笔者认为在行政规范性文件变更的条件下，合法预期包括以下内涵：一是行政相对人出于对行政主体发布的行政规范性文件的信任，以作为或者不作为的方式对自身的生产或生活做出安排。二是行政相对人基于信任的前提施加投入或者对未来可得利益萌生某种期待。三是行政主体非因法定事由（公共利益）或经法定程序不应对行政相对人的已得利益、未来可得利益或者应享有的程序、权利保障等做实质性改变。四是如果行政主体违法变更行政规范性文件的行为侵害了行政相对人的合法预期，行政主体应视情况撤销该行政违法行为或者给予行政相对人行政赔偿。如果行政主体出于公共利益的需要变更行政规范性文件，从而损害了行政相对人的合法预期，亦应给予相对人以行政补偿。

（二）信赖保护原则在公民合法预期利益保护方面的缺陷

1.信赖保护原则保护权益范围狭窄

如前文所述，合法预期是指行政相对人基于对行政规范性文件的信赖而产生的可取得的未来利益或者法律资格的期望。也就是说对公民合法预期的保护不仅应保护实际利益，还应保护预期利益。我国的《合同法》第113条的规定：预期利益是指合同履行以后可以获得的利益。如生产设备买卖合同中买方因卖方迟延交货而耽搁生产所遭受的生产利润损失；买卖合同中，买方因卖方不交货而无法转售给已签约的下家买主所遭受的转售利润损失；承包经营合同中，发包方毁约造成承包方承包经营利润损失；服务合同中，被服务方毁约造成服务方预期利润损失。从目前的行政诉讼司法实践来看，适用信赖保护原则保护的信赖利益往往等同于公民的既得利益的损失，而对公民的预期将得到的利益并不给予相应的补偿或赔偿。可见，我国现行的信赖保护原则对公民合法权益的保护范围过窄，其僅能填补撤销或者改变现有行政规范性文件所造成的公民现存利益的损失。信赖保护原则仅局限于对公民的既得权的保护显然是不够的，还应适当考虑公民的期待利益，否则很难使公民的合法权利得到充分的保障。

2.信赖保护原则侧重实体性保护而忽视程序性保护

本文认为对公民合法预期的保护不仅包括保护公民的既得利益以及未来可得利益，更重要的是要保障公民在行政规范性文件变更前后所应当享有的听证、申诉等相应的程序性权利。然而我国适用的信赖保护原则更側重于对公民的合法利益实际发生的损失的实体性保护，而忽视了程序性保护。信赖保护原则仅仅规定了对行政规范性文件变更后给公民造成的实体性损害给予保护，程序性保护只是提到“非经法定程序不得随意撤销、废止或改变行政规范性文件”，并未详细规定行政规范性文件变更前后如何给予公民陈述、申辩、听证以及寻求救济的程序性保护，由于没有明确的程序性保护的规定，行政主体可以随意地适用、解释和违背其所制定的行政规范性文件，而公民只有在自身的实质性利益遭受损失时才可以寻求救济，且这种救济能否获得、获得的程度以及获得的方式仍然全凭行政主体自由裁量，在这种情况下公民的合法权利难以获得具体明确的保障。

3.信赖保护原则以公民信赖作为标准缺乏可操作性

信赖保护原则以相对人的信赖作为判断是否给予保护的标准，这种对信赖表征的判断受较强的主观判断的影响，在实践中的可操作性较差。相对人的这种信赖是指公民出于对行政规范性文件的信任和依赖而对自己的生产和生活做出一定的安排，这种信赖必须具有一定的表现形式，如果公民并未表现出对于行政规范性文件的信赖，那么其合法预期就不应受到保护。如建设部门虽发出来允许单位进行施工的通知，但该单位并未开始施工或者并未有其实质性投入，则认为该单位并未对建设部门产生信赖，所以如果建设部门变更行政规范性文件撤销该通知对该单位造成的合法预期的损害不应予以保护。那么如果单位因信赖建设部门发布的允许施工通知没有将资金投资其他行业，而是将资金放置在银行以备将来施工之用，那么是否可以表明该单位对此行政规范性文件存在信赖表征呢？怎样才能确定放置在银行的资金是为施工之用而非为等待其他投资时机？如此可见信赖保护原则片面地认为只要行政规范性文件引起了公民的信赖就可以给予保护，这是一个非客观的标准，在实践中缺乏可操作性。

三、完善公民合法预期利益保护的对策

（一）扩大信赖利益保护的范围

如上文所示，目前行政赔偿或补偿对相对人信赖利益的保护的范围，往往仅限于相对方因信赖行政主体的规范性文件安定性、公信力，而实施一定的行为或活动，但由于情势发生变更，行政主体变更规范性文件而使相对人的合法利益遭受的实际损失，完全排除了相对人的预期利益损失，这有悖于公平原则，因此应适时地扩大信赖利益的保护范围，将公民的合法预期利益纳入行政赔偿和行政补偿的范围内，但由于预期利益具有未来性和很大的不确定性，因此在规范性文件发生变更时，应遵循公平原则，可以适当地参考《合同法》中关于预期利益的限制性规定，对相对人的预期利益损失的范围、标准做出相应的规定，从而充分保护相对人的信赖利益，更好地维护行政机关的公信力。

（二）兼顾相对人信赖利益的程序性权利的保护

“重实体轻程序”可以说是我国目前法律实践中存在的通病，程序正义与实体正义从某种意义上来说是同样重要的地位，行政目标的实现是行政程序的终点，行政程序正义才能保证行政目标的正义，因此应同时兼顾相对人信赖利益的程序性权利保护，行政规范性文件一经做出就要保持相对的安定性，在客观情势发生变更时，为了维护公共利益而变更行政规范性文件时，应当遵循规范性文件变更的过程、环节、方式、步骤、时限等程序性规定，并具体明确地规定行政规范性文件变更前后进行相应范围的公示，并给予公民陈述、申辩、听证以及寻求救济的程序性保护，从程序上最大限度地维护公民的信赖利益。

参考文献：

[1]肖静茹.行政规范性文件变更下公民合法预期保护[D].武汉：湖北大学，2014：1-33.

[2]余凌云.行政法上合法预期之保护[J].中国社会科学，2003（3）.

[3]赵大龙.相对人对行政行为的合法预期与信赖保护原则[J].行政与法，2006（4）.

[4]王锡锌.行政法上的正当期待保护原则论述[J].东方法学，2009（1）.