对城市化进程中山西省失地农民就业问题的思考

李亮亮 李海英

摘 要：建立山西省城市化进程中失地农民就业保障体系，对于维护农民切身利益和社会安定有序意义重大。本文通过相关文献查阅和政策分析，认为要构建山西省失地农民的就业保障体系，就需要以落实土地流转政策为重点，以依靠自我保障为核心，以加快就业规范化建设为重点，健全参与的多元化就业保障格局，强化社会的支持力度，逐步促进失地农民向“城市人”转变。

关键词：城市化；失地农民；就业保障；土地权益

中图分类号：D021 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）01-0104-02

改革开放以来，随着中国城市化进程，一方面使得城市各领域快速发展，但同时，由于这样的快速发展，造成了失地人口的大量增加。对于山西省而言，随着经济转型快速发展和城市化进程的加速，尤其是2013年城中村改造和城市改造的快速推进，对土地资源的需求和土地征用规模越来越大，大量农民被迫离开赖以生存的土地，从而产生大量失地农民这一社会特殊的群体，游离于城市和农村之外，严重影响了社会的稳定和发展，引起了社会的广泛关注。

一、城市化进程中山西省失地农民就业保障问题

库兹涅茨在《现代经济增长》中，认为，城市化就是城市和乡村（农村）之间人口分布和生活方式的变化。城市化是当前经济社会发展的一个外在表现，城市化是一个过程，也是一个结果[1]。失地是城市化发展不可避免的，失地农民也是城市化中必然出现的群体。目前，山西省城市化进程中失地农民就业面临的主要问题有以下几个方面。

（一）城市化进程中就业市场的限制是主要原因

山西省失地无业农民中，一是从就业群体上看，就业最困难的主要有三类群体：大龄农民就业难，尤其是女35岁男40岁以上者，由于年龄、文化、体力、技能等限制，就业十分困难。即使能找到一份有收入的工作，大多也不稳定；失地以前是农民的人员就业难，由于技能限制，对于他们来说很难找到合适的工作岗位；生活在远郊和偏远地区的农民就业难，这部分人的就业机会和就业选择性要小，就业意识和择业观念也比较保守，因而失去土地对他们就业影响很大。二是从就业途径上看，失去土地的農民为了维持生计，进入市场自谋职业的人多，而由地方和村集体统一安排的人少。三是失地农民再就业培训效果不佳。近年来，山西省对失地农民的再就业培训的投入力度也在不断加大，统计的受训人数也比较多，但是收效甚微，适应不了失地农民就业的实际要求，反而造成人、财、物的浪费。隐性失业或不充分就业现象也极为普遍。

（二）城市化进程中农民自身素质等限制是重要原因

一是失地农民文化水平低，劳动技能欠缺。据调查统计，山西省失地农民中就业年龄内（18—59岁）人数占70%以上，初中以下（含初中）文化程度的占80%以上。由于文化素质低，参与市场竞争能力差，应对市场变化能力弱，一旦失去土地，也就失去了最根本的就业岗位和生活保障，特别是一些年老体弱的农民，他们打工没人要，经营无门路，创业缺乏金融支持，就业问题特别突出。二是失地农民观念陈旧，就业期望高，再就业难度大。失地农民观念转变慢，缺乏寻找工作的主动性，使大部分农民在失去土地后无所适从，不能准确地自我定位，存在“等、靠、要”的思想，影响了再就业。许多农户在全部或大部分耕地失去后，希望从事非农经营，然而由于他们以前主要从事农业生产，缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限，面对变化莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。三是失地农民向市民转变需要经过较长的心理适应和磨合过程。由于城市化过程中对农民土地的征用，失地农民由居住在农村转变为居住在城市，但是他们并不能很快适应城市生活，而需要经历一个较长的过程。

（三）失地农民社会保障尚未实现全覆盖是直接原因

由于我国长期以来实行的城乡二元经济结构，农民失去土地，几乎就没有了最基本的生活来源，加上农民思想观念不能与时俱进，就业观念和社会保障意识薄弱等因素，失去土地后的生活保障、养老保障、医疗保障和失业保障问题成为失地农民最关心的事情。虽然相关法律法规和政策明确规定，城市化进程中失地农民一次性全额领取安置补助费后，一系列问题应该自行解决，如就业、养老、医疗和教育等。在现行社会保障制度无法实现全覆盖的情况下，失地农民自身想要参加社会养老保险、失业保险以及医疗保险的比例就比较低，仅靠有限的补偿金来抵抗风险，一旦有疾病或是其他不可抗因素，生活就业就面临问题，这也是一个主要问题。

二、完善山西省失地农民就业保障的路径选择

“生活来源决定生活态度和生活方式，无地便无根，无业便无依，无地可种和无业可就是一部分人处于游动不定状态，具有游民化特征。”没有固定的生活来源和稳定的职业，这种不安的生活状态更使得他们缺乏安全感和归属感，不仅是物质生活的飘忽不定，更是心理的不安，因为对于农民来说，土地不仅是生存的来源，更是生活的归属，正如费孝通所说：“以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态。”党的十九大指出我国进入了新时代，社会基本矛盾也发生了根本变化，并始终强调坚持以人民为中心的发展思想。“失地农民是一个特殊群体，脱离了农村，游离于城市之外，急需进行社会融合。”[2]如何促进山西省城市化进程中失地农民更好地就业，正是坚持以人民为中心思想的最好实践，也是共产党人坚持以人民的美好生活为党治国理政的奋斗目标的最好例证。

（一）以落实土地流转政策为重点，切实维护失地农民土地权益

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，涉及了土地制度改革等内容，例如，要创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，通过转包、出租等增加农民的财产性收益等。党的十九大也对农村土地流转问题指明了方向。《物权法》也指出，农民作为农村集体成员，依法享有对农村集体事项进行决策的权利。现在的集体所有的土地产权主体不明，界定不清，致使农民集体所有权成为一种受约束、受限制的产权[3]。显然，集体土地的制度安排中存在着土地产权所有者身份不清，土地使用权缺乏法律保障的问题，由此产生征地过程中缺乏滥用征地权的限制与规定，农民在国家集体利益中，是产权的弱者，农民对土地的处置权缺乏以及农民土地产权的不完整，使农民在城市化进程征地中得不到完全的补偿。因此，必须加快农村土地产权制度改革，明确农民的产权主体地位，这将使山西省城市化进程中失地农民得到政府征收土地的全部补偿，强化农民的成员权地位，将解除农民对于失去土地后生存和生活的后顾之忧，农民具备生活保障和养老保障功能的所有权。我们也更清楚地看到，稳定农村家庭承包经营制至关重要。失地农民将面临就业难这一现实，因此必须做好农民的土地承包经营权流转工作，保障失地农民土地承包经营权的流转收益。

（二）以依靠自我保障为核心，加强对失地农民的职业技能培训

失地农民就业保障不仅要解决当前的难题，还要统筹兼顾，为失地农民的未来进行安排和部署。为应对山西省城市化进程中失业农民的就业问题，我们应加强对失地农民的就业培训力度，提高失地农民的技能和水平。如果失地农民可以获得良好的职业教育和培训，他们可以有相对美好的未来，可以找到更好的工作，获得更多的收入，而且这些多出的收入足以支付职业教育的费用，至少95%以上的失地农民都可以用未来的收入自我保障。根据市场的需求，要积极组织失地农民开展职业技能培训，加强职业技能培训服务，促进城市化进程中失地农民实现“再就业”。同时，要加大对失地农民培训的资金投入，改进培训方式，增强培训效果。我们要围绕山西省产业结构调整和经济社会转型发展的实际情况，对失地农民开展针对性的职业技能培训，做到有的放矢，有效提高失地农民就业的能力和自主创业能力。这样“授人以渔”，可以有效解决后续难题，使失地农民依靠收入实现自我保障，让他们以自己的收入解决未来的就业保障、养老保障和生活保障。

（三）以加快就业规范化建设为重点，为失地农民就业提供环境支持

十九大明确指出“提供全方位公共就业服务”。法律是政策落实和有效推进的重要基础。在城市化的浪潮下，山西省首先要强化规范市場主体的劳动关系，促进失地农民就业合法，为失地农民就业保障制度的实施奠定基础，有法可依。其次，就业保障法律法规也要起到促进失地农民就业的作用，在保障失地农民基本生活水平的同时，发挥就业保障基金的预防失业和促进就业的作用。为此，必须加快失地农民就业保障的立法进程，推进法律法规建设，通过法律来保障失地农民的合法权益。一是制定《失地农民权益保护法》，这样才能保证失地农民的合法权益得到法律的保护。二是要加快制定户籍法，建立城乡统一的户口登记制度，取消针对失地农民的限制性就业政策，形成城乡统一的劳动力市场，推动劳动力资源市场的现代化、信息化与正规化建设[4]。三是建立失地农民社会保险项目。按照需求程度的差异，失地农民社会保险项目可优先考虑建立失业保险，资金的筹集应该由政府、村集体组织和被征地农民分别来承担，政府、集体分别承担不低于社会保险金总额的30%、40%，社会保险基金的管理机构与经营机构要分开设置，引入市场竞争机制，建立健全失地农民就业保障领域的法律体系，并严格实行依法监管。

（四）健全参与的多元化就业保障格局，强化社会的支持力度

十九大报告提出，加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。失地农民的就业保障是个大问题，对于问题的解决，不能仅仅靠政府来想办法，而且应该依靠全民和社会的力量，通过全社会的参与、关心和支持，为失地农民走向城市提供宽松的环境。在失地农民的就业保障体系建设上，动员社会上各种经济力量的广泛参与，积极尝试多种补偿方式保证农民切实得到利益。比如采取农民土地补偿费入股方式，国家可以采用制度性的约束，对部分土地补偿款纳入项目建设的投资管理体系当中，这样不仅能够保证工程项目的顺利发展，也可以使农民的土地补偿款得以保值增值，还可以对征地方要求对于征地农民解决就业，通过这种方式使农民与土地开发的利益结合起来，使我们国家在高速推进现代化的同时，失地农民的就业保障问题也能够分阶段、按计划、有序地实现，保证城乡一体化建设的尽快实现。要充分发挥失地农民的主体作用，使政府不急于求成，坚持“共建、共享”理念，使多元主体在共建中共享，在共享中共建，使失地农民就业保障机制的构建由封闭性向开放性转变。

参考文献：

[1]郭媛媛.失地农民的就业问题分析[J].安徽农学通报：上半月刊，2011（7）.

[2]王娟.促进失地农民社会融合的实践路径研究[J].中国行政管理，2017（4）.

[3]吴婧.失地农民的再就业困境及就业率提升的路径探索[J].江苏社会科学，2017（3）.

[4]梁昊.城镇化路径下失地农民的就业保障问题与政策探析[J].改革与战略，2016（12）.