我国参与反恐国际合作的范围与路径探析

摘 要：恐怖主义发展的新形势要求国际社会开展广泛合作，中国参与反恐国际合作能够有效维护自身安全。具体来看，我国参与反恐国际合作的范围主要包括传统的刑事司法合作、情报交流、反洗钱与反融资、警务合作、网络管理，这些合作呈现出反恐的广度；我国参与反恐国际合作的路径主要有联合国框架内的合作、与周边国家的合作、上海合作组织中的合作等，这些合作体现出反恐的多重面向。我国在反恐国际合作中发挥主动性，展现了我国的国际形象。

关键词：反恐国际合作；情报交流；警务合作；上海合作组织

中图分类号：D815.5 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）03-0086-04

反恐是全人类共同的事业，面对当下跨境恐怖主义、网络恐怖主义、“独狼式”恐怖袭击蔓延频发之势，仅靠一国一地区的力量，很难应对恐怖主义的全球威胁。中国一向重视打击各种形式的恐怖主义，这也是应对自身安全形势所必需的。近年来，中国参与全球治理的广度和深度不断加强，我们在全球事务中正发挥着越来越大的作用。反恐国际合作成为我国促进双边交往、参与全球治理、实践法律外交、维护自身利益的重要内容，正受到世界各国的关注。

以国家整体政策为指导，我国参与反恐国际合作以现行法律为依据，在各类框架下全面展开。怎样开展反恐国际合作，有哪些机制可保障合作的顺利进行，关系到反恐效果的实现。本文就我国参与反恐国际合作的范围与路径进行专门梳理，并对其发展方向予以评析。

一、我国参与反恐国际合作的意义

近年来，恐怖主义花样翻新，呈现蔓延之势。在欧洲，巴黎、布鲁塞尔、伦敦，这些国际性大城市均成为恐怖分子的目标，一时间人员伤亡、恐慌气氛扩散，政治活动也因恐怖活动受到影响。针对大城市的恐怖袭击如果得不到遏制，会对全世界造成广泛的损害。

反恐需要国际社会的广泛合作，但国际合作的分歧又制约了合作的广度和深度。虽然国际社会在形式上越来越重视合作，但实际上却没有真正遏制恐怖势力的发展和蔓延。当下严峻的形势要求各国各地反恐行动加强协调，相互取长补短，增强实效。现代社会提出了新的安全观：合作安全，一个国家的安全利益是与国际社会的安全利益结合在一起的[1]。也就是说，世界不再是封闭的，维护本国安全以世界的和平安全为前提。单凭一个国家的力量，也不可能对抗来自各处的、各种利益交错的恐怖主义。在这个意义上，加强反恐的国际合作刻不容缓。

中国是联合国安理会常任理事国，也是世界上人口最多的国家。近年来，中国同样面临着恐怖主义的威胁，一些暴恐事件的发生极大地损害了普通民众的生命、财产安全。随着中国在世界的影响力越来越大，参与反恐的国际合作不仅有利于树立中国的国际形象，而且也有利于中国自身的国家安全。

二、我国参与反恐国际合作的范围

反恐国际合作的方式不限于司法领域，应采用广义的国际合作概念，将一切有助于反恐的各国、各地区间交流协调的方式都纳入进来。传统的刑事司法合作的方式主要有送达刑事司法文书、询问证人和鉴定人、搜查、扣押、有关物品的移交以及提供有关法律资料、引渡等内容。这些内容都是围绕着对被告人进行审判的目的展开的。除此之外，情报交流、反洗钱与反融资、警务合作、网络管理等，是应对新时期恐怖主义蔓延的重要内容。

（一）情报交流

情报，是反恐工作的第一生命。及时的情报信息来源，能提早发现恐怖活动苗头，将损失抑制在萌芽状态。各国体制不同、获得情报的渠道不同，这就共同导致各国获取的情报方式单一，内容存在不完整。应对国际反恐新形势，加强情报交流能够互通有无，防止恐怖主义的“溢出”。

美国已建立起一套完整的国内反恐情报交流体制，以联邦调查局（FBI）为反恐的主导，构建反恐机构群。美国成立了国家情报总监及其办公室，使之成为国家情报总管理机构，从而实现美国国家情报总管、国家情报体系、军事情报体系、非军事情报体系“一个总管、三大主干”的结构[2]。这一情报体系对情报资源的整合研判力强，让美国在预防恐怖活动发生方面取得先机，避免了类似“911”事件那种恐怖袭击的发生。

在2015年巴黎恐怖袭击之前一天，伊拉克情报官已经向法国情报部门急件通知恐怖分子可能对巴黎进行恐怖袭击，然而法国每天要收到大量的情报信息，其中许多都是虚假情报，因此他们无法对此进行甄别，并没有对这一情报加以足够重视，这暴露了法国情报工作的不足[3]。以上这一正一反的事实说明，反恐情报交流之后的处理非常重要，全方位的情报交流还需要一系列配套措施跟进。情报系统结构完整，处理流程清晰是开展反恐情报交流的基础，而情报交流需要各国互相配合、传递有无，在反恐问题上形成一致意见。

我国《反恐怖主义法》要求建立国家反恐怖主义情报中心，这为情报整合提供了组织保障。我国建立反恐情报信息平台，及时发现涉恐信息，预防优先。在实践中，加强涉恐情报归口管理，积极运用大數据、云计算技术，着力提升情报感知、研判、分析能力，从海量的人流、物流、信息流、资金流中及时发现涉恐线索[4]。现代科技发展日新月异，使用新技术整合各类情报，能高效将情报转化为现实对策，提升反恐效果。综合反恐信息平台的运用，能够让各方及时应对，促进情报共享。

情报交流是反恐国际合作的重要基础。各国应增强共同应对国际性恐怖主义的忧患意识，除涉及国家机密外，对侵犯人类共同利益的恐怖主义情报，要及时分享，通报各当事国，形成新的国际危机应对模式。我国要进一步强化反恐情报信息整合共享，把涉恐人员、物品等关键信息纳入平台，不断完善分析研判机制，加强专门人才建设，为反恐怖工作提供有力的情报信息支撑。

（二）反洗钱与反融资

恐怖组织要想获取资金，往往通过黑市交易、地下钱庄、非法活动等进行。这些活动与恐怖活动相伴相生，他们相互之间形成利益网，遏制资金来源有助于从源头上抑制恐怖组织的发展壮大。

1999年，世界上第一部专门针对反恐融资的国际公约诞生，即《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，该公约首次规定金融机构在反恐融资方面的义务。之后，欧盟、国际刑警组织、世界银行等组织都发布了针对反恐融资的规定，这些规定旨在打击恐怖组织的融资网络，对异常资金的流动做出监测反应，防止金融机构被恐怖分子所利用。国际公约、协定的制定为国际社会协调一致、共同打击涉恐资金流奠定了基础。

2016年，G20杭州峰会将反恐融资纳入议题，会议发布的《杭州峰会公报》要求各国团结一致，阻截恐怖主义融资的所有来源、技术和渠道，包括勒索、税收、走私自然资源、抢劫银行、抢劫文化财产、外部捐赠和绑架赎金。同时，公报也要求成员国继续交换情报，冻结恐怖分子资产，将恐怖主义融资入刑，尽快落实金融行动特别工作组标准和联合国安理会第2253号决议。

在反洗钱与反融资领域，非司法机关的金融机构应通过签署协议推动金融信息合作。金融机构应加强对资金来源的甄别，加大反洗钱力度。对列入国际制裁名单的企业、个人，及时发现，及时处理。

（三）警务合作

反恐警务合作属于反恐国际合作中的一线合作，直接关系到具体的反恐行动的开展。它以各国公安警察部门为主体，涉及各方利益的协调。

反恐警务合作的内容主要包括：共同受训、联合执法、人员交流、边境管理等。反恐警务合作旨在提升各方面对危机时的能力，互相学习处理突发事件的成果。共同受训指各国间为了推动反恐行动协调一致，而让警察统一接受反恐应急培训。联合执法指各国、各地区的警方在一定区域尤其是边境地区，共同进行查禁犯罪的执法活动。作为区域警务合作的成功模式，中老缅泰湄公河联合巡逻执法机制自2011年正式启动以来，已逐渐走向常态化模式运行[5]。四国执法部门交流往来更加密切，合作领域不断拓展，从联合巡逻执法到开展医疗救助、毒品防控、海难管理，对区域的和平发展起到了推动作用。

人员交流的形式很多，主要表现在一国的执法官员到另一国学习、担任职务，到另一方工作，互相学习经验。警官深入基层，在不同警种和不同地区工作，有利于加深彼此了解。边境管理是边境管理部门依据国家有关法律、法规和政策规定与毗邻国家有关的边界条约、协定内容，对边境地区实施管理，防范和制止破坏边境制度的各种犯罪和非法活动，维护国家主权、领土完整和边境地区的秩序和安全。加强边境管理，主要是做好“出”与“入”的防线。近年来，我国恐怖主义、极端主义思想的传播经历了“出口转内销”的过程。边境管理是防范恐怖主义的第一道防线，对持有违禁品通关者、身份信息不明者、多本护照持有者等应加大核查力度，分类建立恐怖人员、恐怖组织信息库，把恐怖分子堵截在境外。

反恐警务合作的实现以充足的人才储备为基础。我国各级各类公安院校应以培养实践型反恐人才为目标，重视相关反恐法律基础的学习，探索促进学员外语与实操能力的双提升。反恐警务合作以各方洽谈签署协议为起点，中国与周边国家签署了各类警务合作协议。近年来，国际警务合作方式已从协议拟定转向具体行动，实战性特点突出[6]。我国的反恐警务合作，同样重视培育实践经验，与其他各国相互分享促进。

（四）网络管理

网络恐怖主义近年来愈演愈烈，它的表现主要是通过网络散播极端主义音视频，宣扬暴力思想，传播信息召集行动。网络恐怖主义在参与者、形式、手段、效果等方面都有新的变化，使恐怖主义的蔓延更加汹涌，管理好网络成为现代社会反恐的重要一环。

网络恐怖主义的迅速发展影响到各国的网络安全与国家安全，在打击网络恐怖主义的国际合作中，各国应当提升技术水平，协调开展网络监控，树立共担风险的意识。具体说来，各国均应认识到网络恐怖主义的危害，明确网络行为对全世界可带来的影响；共同建立网络规则体系，用多边、民主、透明的规则来遏制恐怖主义的发展，维护网络空间安全秩序[7]；在网络恐怖主义信息发现、拦截、处理、通报等领域展开技术交流，相互学习先进经验，堵塞网络漏洞。2015年10月14日，上合组织在中国厦门成功举行了“厦门-2015”网络反恐演习，这是上合各方为加强网络反恐执法合作而开展的專项行动，体现出我国参与落实网络反恐的实践。

网络管理在反恐中的作用愈发重要，但由于网络安全直接关系到各国的政权安全，各国对于一些敏感网络内容的认识不一，因而开放、坦诚的交流对话非常必要。在反恐问题上，安全价值大于自由价值，必要的网络管理维护的是人类命运共同体的安全，一定程度的让步才能达成更大的共识。

三、我国参与反恐国际合作的路径

反恐国际合作的范围呈现出反恐的广度，而合作时具体依赖的路径则直接关系到实践操作是否可行。中国在国际舞台上的作用日益凸显，在各种框架中都应成为推动反恐合作的主要力量。

（一）联合国框架内的反恐合作

我国一贯坚持在联合国安理会框架内与国际反恐力量合作，共同打击国际恐怖主义。2016年9月21日，外交部部长王毅在出席安理会有关叙利亚问题的高级别会议上谈到中方主张要坚决地打击包括“伊斯兰国”在内的一切恐怖势力，在情报交流与共享、阻遏极端思想传播以及切断恐怖分子流动和融资渠道这三个方面加强国际反恐合作[8]。

我国是世界反恐的积极力量，联合国是维护世界和平与安宁的最广泛的国际组织，联合国安理会是唯一有权采用合法军事手段的机构，我国向来重视联合国这一重要国际组织的作用。面对恐怖主义在世界蔓延的趋势，联合国应当发挥更积极的作用，表达立场。

2006年，联合国大会全体会员国第一次一致商定了一份打击恐怖主义危害的共同战略框架：《联合国全球反恐战略》。该《战略》是一份独有的旨在加强国际社会打击恐怖主义四大支柱的文书：（1）消除有利于恐怖主义蔓延的条件；（2）防止和打击恐怖主义；（3）建立各国防止和打击恐怖主义的能力以及加强联合国系统在这方面的作用；（4）确保尊重所有人的人权以及确保以法治作为反恐斗争的基础[9]。联合国专门成立了反恐委员会，其反恐的形式也围绕上述四大支柱展开。这就呼吁国际社会携起手来，在符合国际法的前提下，从恐怖主义防范到恐怖主义打击，全面、一体化开展反恐行动。

中国参与联合国反恐的形式包括积极向海外派驻维和部队、维和警察，磋商采取一致行动，制裁措施，冻结涉恐账户款项，与其他国家合作开展执法行动等。我国作为联合国安理会常任理事国，在涉恐问题上态度坚决。中国通过在安理会小组辩论、讨论投票，表达我方立场，对世界范围内的各恐怖主义采取一视同仁的态度。

联合国反恐遇到的问题是，各国利益诉求不一，对恐怖主义的具体界定存在分歧。在国际层面，至今没有一个关于完整的恐怖主义犯罪定义的共识，国际刑事法院也未将恐怖主义犯罪列为其可以管辖的国际罪名。特别是如何对待一国的民族解放运动，至今难以达成共识。针对这一现状，各国应广泛协商，求同存异，避免“双重标准”，避免让恐怖分子因为认识的不同而逍遥法外、得到庇护。各方应本着合作和建设性态度参与《关于国际恐怖主义的全面公约》的制定，以完善反恐国际法律制度。

联合国的地位不可替代，若绕开联合国开展反恐行动，不仅欠缺法律依据，而且效果有限，难以促成各方协调。未来，我国参与的反恐合作仍应以联合国框架为基础，让各方的声音都能平等发出，让恐怖分子没有藏身之地。

（二）与周边国家的反恐合作

习近平总书记指出，我国同周边国家毗邻而居，开展安全合作是共同需要。要坚持互信、互利、平等、协作的新安全观，倡导全面安全、共同安全、合作安全理念，推进同周边国家的安全合作，主动参与区域和次区域安全合作，深化有关合作机制，增进战略互信[10]。可见，与周边国家、地区开展安全合作，已成为我国总体安全观的一部分。与中国接壤、相邻的国家众多，形势复杂，必须共同合作面对纷繁的恐怖主义形势。

中国与周边国家的反恐合作是在双边框架内进行的。比如，中国帮助阿富汗增强安全执法行动能力，推动其打击恐怖主义，还动员其周边的塔吉克斯坦、巴基斯坦共同与中阿双方合作，进行了首届“阿中巴塔”四国军队反恐合作高级领导人会议，并使其机制化[11]。中国与不同国家进行不同程度的反恐合作，共享情报，联合演习，帮助其培养反恐力量。根据各国情况的不同，双方反恐合作的内容倾向也不大相同。在东南方向，中越之间主要存在的是恐怖分子，尤其是来自中国的恐怖分子的偷越国境逃窜的问题。在中越“天清—2016”联合反恐演练中，双方边防部队主要针对此方面问题加强合作。而在与马来西亚和印度尼西亚的反恐合作则更多地倾向于打击国际恐怖势力的串联[12]。这种反恐合作方式属于我国整体外交的一部分，根据各国之间、周边环境的不同情况，我国与其开展不同的合作，针对性更强，更能发挥作用。

“一带一路”倡议下，我国的反恐布局更广更高效。中国出台的《反恐法》将反恐工作纳入国家安全战略，构成了一部小型反恐刑法。“一带一路”沿线形成了恐怖主义弧形带，中东、中亚一带是陆地恐怖主义多发地，东南亚一带是海上恐怖主义多发地。我国的反恐合作的主要走向应针对上述周边地区，他们关系到恐怖势力是否会越境影响我国安全，也关系到“一带一路”战略能否落实。中国与“一带一路”沿线沿岸各国应通过双边条约、声明等方式表达反恐立场，在恐怖组织的认定、恐怖人员的追逃打击、恐怖活动资金的追缴上相向而行，使恐怖活动无立足之地[13]。

我国反恐法第71条规定：经与有关国家达成协议，并报国务院批准，国务院公安部门、国家安全部门可以派员出境执行反恐怖主义任务。中国人民解放军、中国人民武装警察部队派员出境执行反恐怖主义任务，由中央军事委员会批准。这一规定明确了我国派员参与境外反恐的法律依据，是反恐国际合作的一种新形式。根据该规定，可派员出境执行反恐任务的主体为公安部门、国家安全部门、中国人民解放军、中国人民武装警察部队，前提是要与有关国家达成协议，这是其参与的国际法依据。

出境执行反恐任务，体现了我国参与反恐的主动性。针对恐怖主义发展的新形势，改变被动预防的局面，从境内堵塞漏洞到主动赴境外打击恐怖主义产生源头，这种“主动出击”为境外国家消除隐患，同时又促进了我国的反恐工作。

（三）上海合作组织框架内的反恐合作

上海合作组织是2001年6月15日在上海成立的，由哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六国組成的永久性政府间国际组织。在该组织成立当天，六国元首共同签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，该公约对“恐怖主义”“分裂主义”“极端主义”这三股势力进行了明确界定，并对三股势力相互纠缠的形势做出了判断。各成员国于2009年6月在俄罗斯签署了《上海合作组织反恐怖主义公约》，这个公约对相关概念予以具体化，对恐怖主义的指向更明确。上合组织欲在成员国之间建立一个政府间的反恐合作机制，协调各方行动，共同应对中亚、东亚恐怖主义威胁。该组织在2017年3月30日，通过了《上海合作组织反极端主义公约》草案，明确了极端主义的危害，会议赞成上合组织成员国主管机关对具有极端主义倾向的宗教破坏活动采取联合措施[14]。这表明，反恐与打击三股势力一直都是相伴的，对宗教极端主义的清理，找准了我国暴恐犯罪产生的思想根源，有利于遏制民族分裂势力。

上海合作组织框架内的反恐合作是我国参与的成果颇为丰硕的反恐合作。上合组织的优势在于，各成员国之间关系良好，互信强，政治稳定，有共同利益，因而他们对恐怖主义的定义、反恐合作的内容较容易达成共识。各成员国之间有广泛接壤的边境，能协调一致行动。

上海合作组织有两个常设机构，分别是设在北京的上合组织秘书处和设在塔什干的上合组织地区反恐怖机构执行委员会。前者负责上合组织的日常事务，后者具体负责反恐的执行。上合组织反恐执委会深入恐怖主义多发的周边地区，与各地区达成反恐协议；它还与其他国际组织，如联合国、国际刑警组织、独联体集体安全条约组织、独联体反恐中心、欧洲安全与合作组织等组织开展反恐合作，加强各地区的安全。

目前我国在上合组织反恐合作中起主导作用，上合组织不是区域军事同盟，而是团结合作的区域组织。在上合组织框架下，我国与各成员国开展联合军事演习，目的就是为了反恐。数据显示，2015年，在上合组织地区反恐机构的协助下，共有150余名恐怖分子被消灭，1 000余名恐怖分子的帮凶被逮捕[15]。这表明，上合组织的运作实践已取得显著成效，为周边安全贡献了力量。

上海合作组织的反恐实践不仅有利于区域安全稳定，还能够为国际组织的反恐实践提供经验。上海合作组织在反恐問题上形成一个声音、一个行动，这对世界范围内各国反恐立场难以协调、资源难以共享的现状已给予了很好的回应。

目前，上海合作组织的反恐实践还面临一些困难，包括非本区域国家介入本区域纠纷、各国在反恐上的协调机制还不够完善，特别是合作的法律机制还需进一步构建。各国应当建构统一的反恐标准，提升反恐执行力，以制度建设推动反恐合作的深入开展。

四、结语

当下反恐国际合作呈现多元化、多样化趋势。多元化表明参与反恐的主体越来越多，国际社会认识到一致反恐的重要意义，都愿积极参与其中；多样化表明，反恐的形式、方法、模式多种多样，不再统一，只要有利于反恐，多种方式组合更能起到效果。由于恐怖主义的形式和影响范围多变，反恐的方式也要随之而变，只有在各种平台采用更综合的策略，才能堵塞恐怖主义蔓延的漏洞，维护国家安全。

我国参与反恐国际合作的广度和深度不断增强，这与我国的综合国力不断提升有关。促进反恐的国际合作维护了我国利益，树立了我国负责任大国的形象。

参考文献：

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[14]周翰博.上合组织地区反恐机构通过反极端主义公约草案[N].人民日报，2017-03-31（21）.

[15]温馨.上合组织去年消灭和抓捕恐怖分子超1000名[EB/OL].[2017-04-22].http：//mil.news.sina.com.cn/china/2016-06-01/doc-ifxsqxxs8172783.shtml.