营改增对地方政府的影响

关雅兰

摘 要：2012年我国在上海实行“营改增”试点，本文以上海市为例，探讨研究营改增对地方政府的影响。营改增对地方政府的影响表现为以下四方面：一是影响地方政府行为能力，税收增加，能充分保障政府编制执行公共预算，促进政府提高行政效率。二是影响地方政府行为偏好，医疗科技方面投资较多。三是影响地方政府行为模式，推动政府公共服务模式进步。四是影响地方政府规模，上海市政府随营改增的推行呈现规模扩张的形态，但这种影响是否显著有待观察。

关键词：营改增；政府行为能力；政府行为偏好；政府行为模式；政府规模

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）03-0066-03

营改增是在2008年结构性减税的政策背景下提出推广实施的，并以增值税转型为改革基石。营改增减少重复征税，降低企业税负，可以促使社会形成良好的循环。

营改增在全国的推开经历了三个阶段。2011年经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改增值税试点方案。第一阶段自2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点；同年9月，营改增试点地区由上海市分4批次扩大至京津等8省市。第二阶段是部分行业在全国范围内试点营改增范围已推广到全国试行，将广播影视服务业、铁路运输业邮政业和电信业纳入试点范围。第三阶段自2016年5月起，试点范围扩大，所有行业在全国范围内推广营改增。（资料来源：百度百科）

目前研究营改增的主要是一些经济学者，还有一部分财政学者。财政社会学家依据国家财政收入的最主要来源，将国家划分为自产国家、租金国家和税收国家。目前我国现在正处于从自产国家向税收国家过渡的阶段[1]。

目前国内对营改增的研究主要集中在几个方面，一是研究营改增对行业的效应分析。魏陆、章雁等学者分别对上海试点行业和重点企业进行跟踪研究，认为“营改增”的企业税负效应明显，绝大多数行业和企业的税收负担下降[2]。二是研究营改增对地方财政稳定性的影响。姜竹和马文强认为营改增释放经济潜力，巩固财源基础，增强财政稳定性；刺激经济活力，强化财源张力，增强财政稳定性；打破经济转型壁垒，优化财源机构，增强财政稳定性。但是营改增同时也对地方财政稳定性提出财力扩容要求，冲击地方税收体系，撼动地方财政自动稳定机制基础，挑战现行分税制利益分享机制，地方财力扩容需求增强[3]。

既有文献很少有人研究营改增对地方政府的影响，仅有一篇硕士论文探讨二者的关联性，但其还是从企业出发继而研究政府效应[4]。目前单纯研究营改增对地方政府行为能力以及规模方面影响的文献很少。

一、上海市营改增前后的税收变化

上海市是营改增的第一个试点地区，也是实行营改增时间最久的地区。上海作为全国的经济中心，经济方面的一点点波动足以影响整个上海市的政治、文化以及社会的格局。

根据表1所示，上海市2010至2014年五年的税收总收入呈现逐年上涨的趋势，增值税也是呈逐年上涨的趋势。自2012年上海市实行营改增试点后，增值税依然呈现逐年上升的趋势，而营业税2012年较2011年呈现大幅度下滑，从2013年又开始上涨，但至2014年年底，上海市的营业税年总收入仍然少于2011年营业税全年收入，但若是将营业税与原本是营业税的营改增部分相加，可以发现，营业税的年收入还是呈现逐年增加的趋势的。①

从表2、表3中可以看出，上海市2010年至2013年税收总收入增幅呈现逐年下降的趋势，2014年的税收总收入呈现上升的趋势。增值税占全年税收总收入的比重在25%到30%之间，比重除2011年以外基本呈现上升趋势，但上升空间较小，每年的比重增加值都保持在一个百分点以内。增值税2012年增幅较大，全年增值税较2011年增加近26个百分点，2013年和2014年两年的增值税增幅都比上年呈现下降趋势。2010至2014年营业税占税收总收入的比重呈现逐年下降的趋势，从2010年的16.63%下降到2014年的11.28%，由此可见，上海市的营业税占税收总收入的比重越来越小。在增幅方面，2012年实施营改增试点后，营业税2012年下降13.79%，2013年和2014年都呈现正向的增幅，分别为7.16%和4.12%，但是增速明显低于营改增试点之前11.52%的增速。

2011年上海市已经做好了营改增试点的准备工作，计划纳入营改增试点范围的有12.2万户；2012年底，纳入营改增试点范围内的企业共计15.9万户，2013年纳入营改增试点共19.9万户，新增4万户，其中有1.6万户为当年新办企业。②营改增部分的税收鉴于只有三年的数据，但根据表3，可以看出营改增的增幅很大，2013年增加61.2%，2014年较上年增長34.18%。

综上所述，第一，上海市的税收总收入在实行营改增后依然保持上升趋势，但增长速度有所减慢。第二，营改增之后对增值税的影响较大，增值税逐年保持上升趋势，而且增幅很大。第三，营改增导致营业税的波动较大，甚至2012年营业税呈现负增长的局面，不过2013—2014两年保持正增长，但是税收总收入还是少于试点前2011年的营业税总收入额。第四，虽然营业税增速呈现逐年递减状态，但是增值税增速呈现逐年递增状态，因此实际上，营业税与增值税的税收总额占全年税收总收入的比重仍然呈现平稳状态，呈现在41%上下波动的局面。

二、营改增对地方政府的影响——以上海市为例

税收制度是政府与社会经济利益分配的制度安排，税收制度变革既是政府一定时期公平与效率政策选择目标下的主动改革，同时，既定的税收制度设计、税制结构也从财力角度约束和规范着政府行为方式[5]。

（一）对政府行为能力的影响

税收对政府能力的影响主要表现在两方面：一是是否有能力编制和执行公共预算；二是执行公共预算的效率情况。其中政府是否有能力完成公共预算，即政府有没有足够的资金储备完成公共预算的问题，即“钱袋子”里有没有足够的钱；而执行公共预算的效率则是政府的资金是否能够正常流转的问题。

1.政府行政能力

政府能够汲取多少税收资源是评价政府汲取能力的一个标准。政府能够汲取的资源多，政府就有充分的资源制定详细周全的公共预算，就有能力执行公共预算。税收作为财政收入的最大来源，税收总额的多少直接决定了该地地方政府是否有能力开展政府工作。

营改增是结构性减税的大背景下实施的一项税制改革，理论上营业税改征增值税，减少了重复征税的过程，增值税与营业税的税收总额是负增长的，但是上海市的增值税与营业税的税收总额却是呈正增长的。原因在于，除了经济社会发展的宏观原因外，企业征收增值税而不是营业税，实行价外税的征收方式使得企业缴纳的税费减少，企业有充分的资金回流，资金周转力增强，企业效益增加，企业上缴的所得税增加，这是其一；其二，企业资金充足，可以促进企业改善自身的技术设备，提高企业生产效益，促进企业转型，从而使得企业上缴的企业所得税增加。

但是企业无法在短时间内就完成一次资金周转或完成技术转型，企业效益增加并不是短时间内就可以实现的，因此营改增短时间内对企业所得税的影响是较小的，但是从长远看来，营改增是企业所得税正增长的一个重要因素之一。如表4所示，上海市2012年实行营改增试点以后，当年企业所得税的增幅明显下跌，而2013和2014两年企业所得税的增幅逐渐上升。到2014年营改增对企业所得税的影响开始逐渐显现，增幅逐渐上升，占税收总收入的比重也开始回升。

总体而言，上海市营改增试点并没有使得上海税收短时间内下降，而是呈现平稳上升的趋势。也就是说，上海市自营改增试点后并没有出现财政不足的情况，税收资金充足，有能力充分制定实施符合上海市自身情况的公共预算。依照表5，上海市2012年之后财政收入完成预算比重逐年增加，数值在100%到105%之间，一方面说明营改增短时间内并没有给财政带来很大的压力，资金充足；另一方面说明公共预算编制越来越理性化和科学化，政府的工作能力不断提升。

2.政府行政效率

营改增对政府行政效率的影响表现为上海市公共预算执行情况。①表5所示是上海市2010年至2014年五年间的公共预算收支情况。从表中可以看出2012年是上海市公共预算的一个转折点：2011年之前，上海市公共预算收入完成预算比重以及公共预算支出完成调整预算比值均呈现逐年递增趋势，而2012年两项较上年均出现了下滑。2012年之后，收入完成预算比重逐年回升，但是支出完成调整预算比值却逐年递减。但是总体而言，无论是收入完成预算比重还是支出完成调整预算比值都在100%以上，说明收支预算全部完成。

支出完成预算比值不断趋向100%，说明上海市在执行公共预算的过程中越来越程序化，即依照公共预算计划的成分越来越多，政府执行公共预算的效率大大提高。

（二）对政府行为偏好的影响

税收是从不同税源征收上来的，也就是说政府从不同的纳税人手中筹集资金用于公共建设。那么，谁交的税多，谁对于税收资金用途的发言权就大。

上海市2010年至2014年公共预算支出项目使用资金额显示，排名前四位的分别是城乡社区服务、教育、社会保障和就业以及资源勘探电力信息，一般公共服务在2010至2013年一直处于第5位，但是在2014年医疗、科技和公共安全方面的支出都在一般公共服务之前。2012年上海营改增之后，预算支持和决算支出发生变化最大的就是医疗、科技以及公共安全。这三方面的支出排名不断上升，支出额也不断增加。②

综上所述，从公共预算支出项目比重可以发现上海市政府的行为偏向于公共领域，尤其是公共服务方面。医疗科技方面的变化是不是由营改增带来的，要仔细进行税源分析。

通过对税源的分析，我们发现，来自交通运输业的税收总额在2012年营改增之后出现了短时的下滑，而医疗企业以及一些需要专业知识技能的企业的税收贡献率逐年上升。这样的行业税收额的变动与公共预算支出项目的变动是一致的。因此，我们可以说营改增给上海市政府的行为偏好带来了一定影响，但是影响较小，主要表现在医疗科技以及交通运输方面。表现最明显的是2012年交通运输业公共预算支出额较2011年有了明显的下滑。由于营改增首先在以交通运输业为首的“6+1”行业实行试点，因此对交通运输业的影响较大。但是在2013年之后交通运输业相关产业的支出额逐年回升。

（三）对政府行为模式的影响

税收作为一项制度安排，财税制度变革是政府治理模式演变的制度诱因。在新制度主义的理论视野中，制度界定了行动主体的行为边界，并且给予规则和行动以合法性。税收制度一方面规定、制约着政府与企业和个人之間、中央对地方之间的基本利益分配关系，另一方面，作为博弈背景与既定的约束前提，税制在很大程度上塑造了政府的行为模式和治理结构[5]。

对政府行为模式的影响其实是基于对政府行为偏好的影响，政府的行为数年保持同样的偏好，行为偏好保持稳定，就形成了政府行为的模式。所谓的政府行为模式即是指政府是全能型还是服务型。

基于上述得出的结论，营改增对上海市政府行为偏好有细微影响。仔细考察上海市2010年至2014年公共预算支出和公共决算支出分项金额，可以发现，大头支出项目除了资源勘探方面都是属于社会公共服务方面，包括公共安全、交通运输建设、教育、医疗、社会保障与就业等。因此可以看出上海市政府是一个公共服务型的政府。

营改增对此的影响表现在，使得上海市政府公共服务职能不断加强。表现为有关社会公共服务项目的支出不断增加，并且排名不断靠前：城乡社区服务、教育、一般公共服务、社会保障与就业方面的支出不断增多，医疗、科技、公共安全、交通运输建设以及环境保护等方面的支出不仅逐年增加，而且排名位置不断往前，如2014年医疗支出排到了第5名的位置。

综上所述，营改增推动上海市政府公共服务模式不断向前发展，是推动上海市政府公共服务模式转变的重要因素。

（四）对政府规模的影响

财政幻觉是用于解释政府规模增长的公共选择理论之一，它认为由于财政收支过程的混沌性产生了对税收负担的错觉，投票者或者纳税人往往低估税收的价格，从而导致对公共产品需求的增加[6]。Jean Robert Tyran和Rupert Sausgruber运用实验经济学方法，设计了一个实验性的竞争市场以考察财政幻觉产生的原因及后果，证实了税制结构是财政幻觉产生的一个原因[7]。孙琳对税制结构导致的财政幻觉对政府规模影响进行了实证检验，结果发现实验检验和理论分析是一致的，税制结构导致的财政幻觉对政府规模的确有一定程度的影响，税制结构越复杂，政府规模就越膨胀。

营改增作为税改的一部分，虽然改革涉及面较小，对政府规模的影响短时间内不显著，但根据以往的改革经验，税制改革必然带来政府规模的变动。几次税制改革都是政府规模改革的一个写照。1994年分税制改革后政府规模缩小，随着10年间财政支出占GDP的比值越来越高，政府规模不断扩张，因此2004年开始进行新一轮的税制改革。结构性减税政策背后体现的就是缩减政府规模的初衷。

衡量政府规模的指数位财政支出占生产总值的比重，若比值较大则政府规模较大，反之则政府规模较小。

由表6可以发现，2012年实行营改增试点以后，政府规模呈现扩张形态，由2011年之前的21%以下到2012年之后的21%以上。但是目前营改增对地方政府规模的影响不是很显著，这种影响仍然有待观察。

参考文献：

[1]馬骏.中国公共预算改革——理性化与民主化[M].北京：中央编译出版社，2005.

[2]魏陆.上海“营改增”试点政策效应的分析及完善[J].税务研究，2013（4）.

[3]姜竹，马文强.“营改增”对地方财政稳定性的影响研究[J].中央财经大学学报，2013（9）.

[4]周平.“营改增”对地方政府的影响及实施途径的探讨[D].苏州：苏州大学，2013.

[5]汪彤.税制改革与政府行为模式转变[J].理论探索，2014（5）.

[6]孙琳，汤蛟伶.税制结构、“财政幻觉”和政府规模膨胀[J].中央财经大学学报，2010（11）.

[7]Jean Robert Tyran，Rupert Sausgruber.On fiscal Illusion[J].Discussion paper，2000（16）.