澳大利亚增强型“监管沙箱”的启示

陈园园

摘 要：金融科技之“双刃剑”属性促使各国监管当局开始探索“鼓励创新”与“防范风险”的平衡之道，“监管沙箱”由此创生。本文系统研究了澳大利亚增强型“监管沙箱”的适用范围、各项准入条件、豁免期限、豁免流程等具体运行机制，并从中提炼出澳大利亚“监管沙箱”对金融监管的有益借鉴。

关键词：监管沙箱；金融科技；金融创新

中图分类号：F840.62 文献标识码：A 文章编号：1674-0017-2018（7）-0050-05

一、引言

近年来，大数据、互联网、区块链、智能投顾、云计算等先进技术在世界范围内接连兴起并迅速被应用于金融领域，催生出了以电子货币、众筹、市场借贷为代表的全新的、极具颠覆性的支付结算手段、融资模式、金融基础设施与投资管理流程。这场以新兴科技为主驱动力的金融领域的创新变革正以势不可挡的姿态猛烈地冲击着传统金融行业在各个层面的运行状态，向全世界金融领域宣告着“金融科技（Fintech）”新时代的来临。然而，辩证唯物主义的认识论要求我们在评价“金融科技”对金融行业的影响和作用时，必须深刻认识到“金融科技”之“双刃剑”属性。一方面，“金融科技”掀起了變革性的金融创新之风，催生了多元化、便捷化、精细化的金融产品、服务流程和业务模式，在全面提升金融服务广度与深度、质量与效率和市场竞争力的同时，也有效降低了金融机构在市场交易中的代理成本、中介成本和合规成本。另一方面，“金融科技”本身固有的高科技性、广跨度性、高开放性等特点也使其自产生之日起就具有强烈的风险特征，包括更强的系统性金融风险、传统金融“脱媒风险”、技术风险、数据风险、信息安全风险和监管套利风险等。FinTech创新之两面性使世界各国的金融市场监管者均面临着一个有待迫切解决的关键问题——采取什么样的监管方式才能使“倡导金融创新”与“防范金融风险”达至相对平衡。

二、监管沙箱的核心理念

针对这一核心监管问题，英国于2016年5月率先采取了颇具创造性的应对措施——“监管沙箱”（Regulatory Sandbox）制度。“监管沙箱”的核心理念在于借助云计算技术创建一个缩小版的、相对安全的、不受有关监管制度约束的真实的测试环境，允许符合条件的申请者在该环境下测试其创新性的产品、服务、流程或模式等，并辅之以必要的消费者权益保护措施。作为一种全新的金融创新监管工具，“监管沙箱”一方面降低了测试准入标准，在很大程度上避免了监管之不确定性对金融创新成本和效率的不利擎制，充分激发了金融行业中的创新精神和创新竞争力；另一方面也基于消费者权益保护的立场设置了配套的保护措施，有效防范和控制了测试过程中可能产生的各类风险。此外，监管者的充分参与也使其能够及时发现现行监管体系中与金融创新严重脱节的部分，以便监管者适时调整相关的监管制度。

由此可见，“监管沙箱”不失为当下世界金融领域内同时兼顾“创新发展”与“风险监管”的一项突破性的金融监管路径。因此，在英国首创后，澳大利亚、新加坡、马来西亚、中国香港和台湾地区等也紧跟FinTech时代潮流，接连开启了各自的“监管沙箱”之路。其中，澳大利亚证券与投资委员会（以下简称ASIC）自2017年2月颁布《监管指南257：在未持有澳大利亚金融服务许可证（AFSL）或信贷许可证（ACL）的情况下测试Fintech产品与服务》（以下简称《监管指南257》）并正式确立其“监管沙箱”制度之后，澳大利亚特恩布尔政府又于2017年末相继推出了《2017年财政法修正案（后续措施）法案：FinTech沙盒监管许可证豁免（草案）》《2017年公司（FinTech沙箱澳大利亚金融服务许可证豁免）条例（草案）》（以下简称《AFSL豁免条例草案》）与《2017年国家消费者信贷保护（FinTech 沙箱澳大利亚信贷许可证豁免）条例（草案）》（以下简称《ACL豁免条例草案》），致力于创建一个具有强化效果的增强型“监管沙箱”，以便更大力度地支持金融领域创新，进一步巩固澳大利亚作为亚太地区领先的金融科技中心的地位。澳大利亚在探索强化版“监管沙箱”的过程中，已经形成了一套完整系统的、领先世界的FinTech创新监管体系，深入研究并反思其最新的“监管沙箱”，对于完善金融科技监管制度具有借鉴意义。

三、澳大利亚增强型“监管沙箱”的运行机制

目前，澳大利亚最新的“监管沙箱”制度主要由ASIC《监管指南257》和澳大利亚政府有关增强型“监管沙箱”的三部草案组成。通过系统梳理这四部法律文件并结合澳大利亚金融创新监管实践，我们可以得知澳大利亚设立增强型“监管沙箱”，其实质在于授权符合条件的公司在没有依据公司法或国家信贷法持有金融服务许可证或信贷许可证的情况下，对其符合条件的产品或服务进行长达24个月的测试。而在澳大利亚增强型“监管沙箱”框架内，不需要持有金融许可证就可以进行测试的情形主要有三种：（1）在现行监管体系中已经存在的灵活性规定或者现有法律已经提供了许可证豁免；（2）满足《AFSL豁免条例草案》或《ACL豁免条例草案》规定条件的金融科技公司可不持相关许可证对符合要求的产品或服务进行测试；（3）在前两种情形均不符合时，可以向ASIC提出单独豁免申请。在这三种金融许可证豁免情形中，第二种豁免情形——金融科技公司的金融服务许可证豁免和信贷许可证豁免，是澳大利亚增强型“监管沙箱”的核心与精髓之所在。因此，本文也主要围绕着澳大利亚“金融科技沙箱测试中的许可证豁免”进一步展开详细论述，对该项豁免的适用主体范围、适用客体范围、各项准入条件、测试时长与延期、豁免的提前终止、豁免流程与事后报告等逐一进行介绍，并从中提炼出可为我国所用之借鉴。

（一）适用的主体范围

能够在FinTech沙箱中获得许可证豁免的测试者不得是已经获得该类金融服务许可证或信贷许可证的人，也不得是该类持证人的授权代表或信贷代表，同时也不得是前两者的相关法人团体。如果一个自然人既不是澳大利亚公民，又不是2007年澳大利亚公民法意义上的永久居民，那么他就不能在FinTech测试中获得相关许可证豁免。如果测试者是一个外国公司，则只有在依法注册后才有可能适用FinTech测试中的许可证豁免政策。此外，金融市场或结算工具的运营者不得在提供金融服务的测试中免除对其金融服务许可证的要求。

（三）适用的客体范围

并非所有的金融服务和信贷活动都可以在FinTech沙箱测试中享受相关许可证豁免。但是，澳大利亚刚出台的增强型“监管沙箱”显然已经在很大程度上放松了对金融服务和信贷活动测试的许可证豁免限制，能够在FinTech沙箱中无证测试的产品与服务范围得到了显著扩大。

如果符合条件的测试者欲在沙箱中不持有金融服务许可证而进行金融服务测试，则其所提供的金融服务只限于以下几种方式：（1）就特定种类的金融产品提供金融产品建议；（2）申请或获取特定种类的金融产品；（3）发行、变更或处置非现金支付工具；（4）安排发行、变更或处置特定种类的金融产品；（5）提供众筹服务。此处的“特定种类的金融产品”因测试者提供服务的对象不同而有所差别。若服务对象是批发客户，则测试者可依据《AFSL豁免条例》向其提供除衍生产品和保证金贷款工具以外所有金融产品的金融服务。若服务对象是散户，则测试者只能依据该条例向其提供与以下几类金融产品相关的金融服务：（1）由授权的存款机构发行的存款产品和非现金支付工具；（2）由授权的一般保险公司发行的除消费者信用保险产品以外的一般保险产品；（3）由授权的人寿保险公司发行的人寿保险产品；（4）养老基金发行的養老金产品；（5）对简单管理投资计划的投资；（6）联邦债权、股票或债券；（7）列明的国内或国际证券；（8）众筹中特定种类的保险金。

如果符合条件的测试者欲在沙箱中不持有信贷许可证而进行信贷活动测试，则其所提供的信贷活动只限于信贷合同的提供和与信贷合同有关的信贷服务。但是，该信贷合同期限不得超过四年，且信用额度在2000到25000澳元之间。此外，反向抵押贷款合同和小额信贷合同不在许可豁免的范围之内，以消费者家庭财产的抵押或留置作为担保的信贷合同也不能在测试中获得信贷许可证豁免。

（三）各项准入条件

符合条件的测试者在FinTech沙箱环境中测试其符合条件的产品与服务时，必须同时满足以下各项条件才能获得相关许可证的豁免。

1.暴露限额

为了避免测试者在许可证豁免的情况下提供的金融服务和信贷活动给客户带来过大风险，澳大利亚在设立其“监管沙箱”准入标准时对客户的风险暴露进行了适当限制。在FinTech沙箱测试环境下，测试者向散户提供各类金融服务的最高限额如下：一般金融产品1万澳元；一般保险产品85000澳元；寿险产品30万澳元；退休金4万澳元。此外，在许可证豁免测试期间，所有客户对测试者提供的金融服务和信贷活动的投资总额不得超过500万澳元，一旦到达或超过500万澳元的客户总暴露上限，测试者将不能再依据《AFSL豁免条例》和《ACL豁免条例》提供任何的金融服务和信贷活动。

2.客户人数

除了客户暴露限额以外，澳大利亚还对许可证豁免下的金融服务和信贷活动测试设置了客户人数限额。在特定种类的金融服务测试期间，投资于该类金融产品的散户不得超过100人，批发客户的数量不受此限。在特定的信贷活动测试期间，该类信贷活动对应的客户人数不得超过100人。

3.争端解决

金融服务和信贷活动的提供商必须建立并维持一套符合ASIC制定或批准的要求的内部纠纷解决（IDR）程序，并成为ASIC批准的一个或者多个的外部争端解决（EDR）计划的成员。而且，这两套程序和计划必须能够涵盖散户就测试中的金融服务或消费者就测试中的信贷活动提出的投诉。此外，测试者必须在测试期间和测试期结束后的12个月内一直维持其在外部争端解决计划中的会员地位。IDR和EDR程序的设置不仅有助于测试者在测试结束后及时获得相关金融许可证，而且还为投资者和消费者提供了一个比正式法律体系更加便宜、更加快捷的争端解决平台。

4.赔偿安排

为了保障客户在测试中因测试者违法行为而遭受的损失能够得到及时而充分的赔偿，澳大利亚特别要求测试公司在取得金融许可证豁免并进入测试环境之前，必须要做好充足的消费者赔偿安排，即持有专业的损害赔偿保险且保险数额被ASIC书面批准为适当的。而且，金融服务和信贷活动的提供商不仅要在测试期间维持该项赔偿措施，还要在停业后的12个月内继续执行这一安排，以全面充分地维护消费者的合法权益。

5.其他义务

虽然符合条件的测试公司在沙箱中测试其符合条件的产品与服务时不需持有相关许可证，但是这并不意味着测试公司可以“为所欲为”，其仍然要遵守公司法和信贷法的有关规定。比如，金融服务的提供者必须要履行最佳利益义务，基于客户的最大利益而提供合适的投资建议，当其建议是根据不完整或不真实的信息而做出时，必须及时向客户给予充分的披露。再如，金融服务提供者在处理客户资金时要履行客户资金义务，在向散户提供单独建议时要包含建议声明等。

（四）豁免期限与提前终止

因符合前述条件而参加测试的每一项金融服务和信贷活动最多可以获得24个月的许可证豁免期限，自测试者依法定豁免程序通知ASIC之日起第14日开始计算。该期限比《监管指南257》规定的12个月整整多出了一倍的测试时长，虽不能适用中止、中断和延长的规定，但却可以基于多种原因而提前终止。

豁免的提前终止主要包括三种情形：（1）自动终止。该情形是指当测试公司在沙箱测试中向客户提供了不符合规定的金融服务或信贷活动，或者消费者的投资金额达到或超过了规定的最高风险限额，或者每项金融服务或信贷活动的客户人数超过规定的最大数额时，该测试公司正在进行的金融许可豁免测试将自动终止。如果测试者依据《AFSL豁免条例》或《ACL豁免条例》同时进行多项金融服务或信贷活动测试，那么只要其中一项测试出现上述情形之一，就会导致其正在进行的所有产品和服务测试归于终结。（2）因ASIC决定而终止。该情形是指当测试者违反了《AFSL豁免条例》或《ACL豁免条例》规定的条件，或者ASIC有理由相信测试者不具有良好的信誉或名声，或者ASIC认为测试者未能公平、有效、诚实行事，因而很有必要取消豁免，或者ASIC有证据表明测试者获得许可豁免是为了继续提供其已经取得豁免的产品和服务以规避风险限制时，ASIC可以书面通知的形式取消测试者已经获得的一项或多项许可证豁免。（3）因供应商通知而终止。如果取得许可证豁免的测试者想要提前终止测试，其可以在24个月期限届满前向ASIC发出含有终止日期的通知，那么该豁免将于该指定日期确定性地停止。但需注意的是，此处的指定日期不得早于测试者向ASIC发出通知之日。

（五）豁免流程与消费者保护

在澳大利亚增强型“监管沙箱”框架下，意欲在许可证豁免的情形下进行产品与服务测试的公司不必向ASIC提出“申请”，只需要书面通知ASIC，向其说明自己的豁免意愿并提供必要的信息即可。该书面通知可以包含多项符合条件的金融服务或信贷活动的豁免意愿，如果每一项都符合测试条件的话，则每一项都可以获得单独的许可证豁免。而且，准测试者提交的书面通知必须包含测试者基本信息、网站地址、破产检查、欺诈型诉讼情况、国家犯罪历史检查、欲测试的产品与服务的各项安排等重要信息。ASIC收到测试者的书面通知后只会审查其提供的信息是否完整，并不会就该信息进行详细评估。此外，有关测试业务和联系方式的基本信息将会在ASIC网站上发布，以供消费者和有关行业随时查阅。

在许可证豁免沙箱测试中，为了保护客户的知情权和其他消费者合法权益，强制测试者向客户披露关键的信息以使消费者明确其所投资的服务和产品的性质是非常必要的。首先，享有许可豁免的测试者在向客户提供金融服务或信贷活动之前，必须告知包括批发客户和散户在内的所有客户其未持有金融服务许可证或信贷许可证且非持证者的授权代表或信贷代表之事实。其次，测试者要明确告知客户其是依据《AFSL豁免条例》或《ACL豁免条例》而提供金融服务或信贷活动，因此对于持证者的某些正常监管制度和保障制度并不适用于测试者。再次，当测试公司发生破产、终止豁免测试、停止或变更相关业务、获得相关许可证等特殊情况时，必须在10个工作日内书面通知每一位客户，以合理保障消费者的知情权。此外，测试者在向散户提供金融服务之前，必须清楚明确地向其披露金融服务提供者的名称、联系方式、可获得的报酬（包括佣金）、特定的关联或关系信息、争议解决系统的具体使用信息等重要信息。

四、澳大利亚增强型“监管沙箱”的启示

澳大利亚增强型“监管沙箱”作为领先世界金融领域的FinTech监管工具，其完整而具体的运行机制为金融监管尤其是FinTech监管提供了可借鉴的案例。

从监管目标看，澳大利亚“监管沙箱”兼顾“防范风险”与“支持创新”之理念值得借鉴，在做好金融风险防范工作的同时，也要大力营造公平、有序、开放、积极的金融竞争环境，最大程度地激发FinTech创新活力。此外，由于金融创新性变革推进神速，金融产品更新换代速度加快，跨行业金融服务设计不断出新，“先发展，后治理”的传统观念已然使金融科技监管制度处于严重滞后的不利境地。因此，应当尽快打破“轻事前监管，重事后监管”的桎梏，树立“前瞻性”的监管思路，促使相关监管政策跟进金融发展现状。

从监管力度看，金融监管力度的衡量直接影响着金融创新的支持力度和金融风险的防范程度。澳大利亚增强型“监管沙箱”为创新者提供许可证豁免测试机会的同时，也制定了具体明确的准入标准，限制了许可豁免测试的时间，很好地把握了金融科技的监管力度，这一平衡性做法可以借鉴。

从监管模式看，澳大利亚增强型“监管沙箱”所蕴含的“主动监管模式”强调先对金融科技创新进行沙箱测试，然后根据该类金融创新在测试中的特征来制定与之契合的监管制度，可以为我国所借鉴。

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The Enlightenment of Australian Enhanced “Regulatory Sandbox” to China

Chen Yuanyuan

（Law School of Shandong University， Qingdao Shandong 266237）

Abstract： Fintech has the property of “double-edged sword”， which prompts regulatory authorities in various countries to begin to explore the balance between “encouraging innovation” and “preventing risk”， therefore the “Regulatory Sandbox” has emerged in the process. The paper systematically studies the specific operational mechanisms of Australias enhanced “Regulatory Sandbox”， including its scope of application， various access conditions， exemption deadlines and exemption procedures， from which the paper extracts the useful reference for Chinas financial regulation.

Keywords： regulatory sandbox； Fintech； financial innovation

責任编辑、校对：岳宁