我国政策性银行发展及建议

蔡苗苗 沈玉贵

摘要：政策性银行在我国经济、金融发展进程中发挥了重要的作用。随着金融业的蓬勃发展，近年来我国政策性银行在发展中出现了若干问题，本文从政策性银行的作用、经营目的出发，比较国外政策性银行的发展，针对现有问题提出了自己的建议。

关键词：政策性银行；发展；风险

政策性银行是指由政府创立的，在特定领域开展金融业务的，以贯彻政府的经济政策为目标，没有利润导向的专业金融机构。政策性银行不同于其他商业银行，也不同于政府的中央银行。它的重要作用在于遵从国家政策要求，弥补商业银行的缺陷，健全与优化一国金融体系。

1994年开始，我国国内组建三家政策性银行：中国进出口银行、中国农业发展银行、国家开发银行，三家银行均直属国务院领导。后期，中国将中国发展银行从政策性银行中移出。中国目前的政策性银行是中国农业发展银行和中国进出口银行，国家开发银行和政策性银行并列。

与其他银行相比，政策性银行具有如下特点：

第一，就商业目的而言，政策性银行的主要目标不是盈利，而是实施国家的社会经济政策。政策性银行的主要职能是为国家产业政策支持的重点行业提供贷款和服务。主要有农业开发贷款，农副产品收购贷款，进出口贸易贷款，交通、能源等基础设施贷款等。当然，不以盈利为目的并不意味着政策性银行不追求利润，只是不追求盈利或利润最大化。

其次，從政策性银行资本的角度看，政策性银行的资本一般来源于政府的财政配置。因此，政策性银行受到政府的控制，与政府密切相关。例如，德国的政策性银行由政府所有，联邦政府持有80%的股份，州政府持有20%的股份。

第三，政策性银行在融资条件和资格方面，承担从其他金融机构难以获得融资资金的对象，贷款为中长期信贷资金。

第四，在服务领域，政策性银行不与商业银行竞争，有自己特定的服务领域。

第五，从派生能力出发，政策性银行的资金派生能力较弱。

国家设立政策性银行的主要目的有：

1、对现有市场融资方式进行补充和完善。一般是那些社会发展需要，而商业性银行或金融机构不愿意提供资金的项目才会成为政策性银行的融资对象，从这个角度来说，政策性银行可以补充商业性融资的缺陷。

2，检查商业资本流动情况。通过提供低利率或贴现贷款，政策性银行可以缓解投资收益低、项目风险过高的问题，从而吸引商业资本参与。政策性银行通过投资基础产业或新兴产业，可以解决经济发展的瓶颈问题，或者开拓新市场，从而促进商业资本的发展，进而吸引商业资金注入。

世界大多数国家都有政策性银行或类似机构的设立，世界最大政策性银行是世界银行。世界银行主要为发展中国家服务，帮助他们的途径为向成员国提供优惠贷款来建设教育、农业和工业设施。其他国家也有政策性银行或类似机构，如美国进出口银行、联邦住房信贷银行和法国农业信贷银行、韩国的开发银行，韩国中小企业银行等。这些政策性银行机构在各国经济社会生活中与商业银行相得益彰，构成各国金融体系的重要组成部分。

由于政策性银行主要依靠政府拨款，也不以盈利为主要目标，在经营时主要方向为社会效益大的公共事业建设，导致政策性银行过于依赖政府补贴，更重要的是，我国政策性银行的主要资金都是来源于发行金融债券和央行的融资，于是如何在保证功能的同时加强政策性银行的市场竞争力，成为现在亟待解决的问题。我国政策性银行的发展主要存在以下问题：

（一）资金结构不合理

政策性银行的主要资金来源是发行金融债券和中央银行的资金。中国的政策性银行依靠中央银行的融资和债券发行来产生近80%的资金，这将增加中央银行的压力。进而影响货币政策独立性，同时，发行债券，也会增加政策性银行的还债压力。而这也导致了政策性银行的资本充足率难题，由于主要资金来源都是来自于债券和融资，导致负债占比较大，无法满足资本充足率要求。

资本充足率体现银行抵御风险的能力，也是银行业务得以扩张的前提。根据巴塞尔协议，银行的资本充足率不应低于8%。美国要求银行的资本充足率不低于12.5%，日本的资本充足率为11%，韩国的资本充足率为17.5%，远高于巴塞尔最低水平。中国政策性银行的资本充足率仅为6%。因此无法完全抵御外来风险。

（二）缺乏法律保障

鉴于政策性银行的重要性，许多国家立法对政策性银行的资金管理运用监管、资金来源等方面进行约束，我国目前依旧沿袭"一行一策"的传统，未出台统一的《政策性银行法》。

我国政策性银行相关法律法规主要有以下几个层面：法律层面，主要是《中国人民银行法》；行政法规层面则包括国务院发布系列文件；部门规章层面及其他政策性文件。

不难看出，我国政策性银行现行法律法规层次不高，内容不完善，并且我国政策性银行的法律立法滞后，现有政策性银行，再在发展的进程中进行法律法规的完善，这就造成很多时候无法可依，无法可循。

（三）产品及业务范围较为狭窄

我国政策性银行业务覆盖面狭窄。

我国几大政策性银行的主要业务如下：规划业务、信贷业务、资金业务、三农业务、进口信贷、中间业务、交通运输融资、地方贷款业务、出口买卖方信贷、贸易融资等。

（四）风险把控不到位

1、债务风险大

我国政策性银行缺少权威的担保机制，无法采用优先清偿债务等手段化解分散风险，并且大众普遍认为，政策性银行是由国家出资建立，即使出现损失，政府也会进行补助。这就造成危机感不强，从而导致放款不计规模、偿还不计期等问题，由此引发的风险也变大了。

2、道德风险频发

中国的政策性银行受到政策的影响，服务对象相对单一，因此形成了“捆绑式”的银企关系。对内部来说，由于这些贷款是按照政策要求发行的，即使他们没有成功回收，信贷员也可以根据贷款的政策性来推卸责任。从这一层面上来讲，信贷监察人员和政策性银行的贷款人与商业银行相比，贷后责任更容易推卸，容易导致信贷员忽视贷后监督检查，导致贷后管理形式化。

从外部来讲，对企业来说，从主观意识上将政策性银行的贷款视为政府拨款，按期还本付息的意愿较弱。

3、政府信用风险

与商业银行不同，由于政策性银行的贷款主要服务于政策需要，因此一定程度上来说，政府的信用高低影响着政策性银行的贷款质量。目前，中国政策性银行的主要服务对象是地方政府。由于地方政府的大部分投资项目是非营利项目和公益项目，项目本身不产生现金流，或者只产生少量现金流。贷款的本息依靠项目本身的收益难以归还。根据以往数据显示，在政策性银行投资的项目中，约有30%的贷款可以通过项目本身的现金流偿还，其余70%的贷款需要地方政府的财政安排、土地开发权和其他还款来源的安排。随着地方政府债务在后期的扩张，政府的还款压力也越来越大，近年来，随着房地产市场调控政策的改变，导致地方政府土地交易日渐冷清，进而就会导致依赖"土地财政"的政府出现财政困难，从而导致还款难题；另一方面，由于地方政府官员和领导人频繁调动，容易導致新官员忽视旧账的现象。为了追求过高的成绩，地方官员也将债务偿还压力留给继任者。因此，即使有第二还款来源做担保，这些贷款仍面临着很大的风险，可以说，贷款的质量在很大程度上取决于地方政府的信用。

4、商业化经营风险攀升

近年来，随着银行业的发展，政策性银行的商业冲动越来越强烈，其政策导向的职能和业务边界也变得模糊。在原有政策性业务的基础上，政策性银行开始实行自助式服务，规模化比例不断提高。

政策性银行自营性业务的发展，它将对原有业务产生影响，导致需要政策支持的信贷需求难以满足，与政策性银行和商业银行在业务领域的混合，形成不公平竞争。

5，信贷风险过于集中

政策性银行在发放贷款时，由于政策需要，对单一客户贷款额度不同于商业银行，缺乏比例限制，导致单一客户贷款比例过高，风险过于集中。

针对以上问题，我国政策性银行可以借鉴国外政策性银行的经验，做出一些改变：

（一）调整资金结构

由于我国政策性银行的主要资金来源是金融债券和央行融资，导致资金结构不合理，无法满足资本充足率的要求。应该建立多元化资金筹集机制。从安全性角度出发，政策性银行资本充足率应该普遍高于商业银行，这是建立政策性银行良好市场意识的关键，同时也能反映政策性银行的强大国家背景。基于此，应该由财政根据实际需要，将资本注入政策银行。同时，要建立和完善政策性银行的资本约束机制，就要按照比其他商业金融机构更高的标准监管和控制政策性银行的资本充足率，加强风险控制，以抑制政策性银行的资本约束。防止盲目扩张。此外，还应考虑建立一个低成本、稳定的筹资机制。适当拓宽存款、外债、金融贷款、创新债券品种、资产证券化等领域，加强与社保基金、企业年金、邮政储蓄、寿险基金等主要基金持有人的长期合作，建设多元化融资渠道。

（二）制定相应法律

应尽快出台《政策性银行法》等法律，尽快为政策性银行立法，为政策性银行的监管和经营提供法律依据，并进一步明确公司的性质、地位、经营目标、业务范围、公司内部治理结构、资金来源和使用、减免税收等优惠政策、外部监管和相关政府部门之间的关系，促进独立政策决策与政策性银行健康发展

（三）坚持政策性金融的发展方向。

虽然我国政策性银行存在产品和业务范围狭窄的问题，但政策性银行应该基于其原有的职能，继续坚持政策性业务主体地位，坚持政策性金融发展方向，确定政策性业务规模占比底线，科学合理的对政策性业务和商业性业务的边界进行界定，在商业金融已经进入并能满足需求的领域中退出来，集中有限的资金来实现政策目标，并在催化和补充商业金融方面发挥主导作用。

（四）完善风险管控机制及内部约束机制

首先，应该强化信贷人员和管理人员的风险意识，对相关人员进行风险防控培训，提升风险意识；其次，应建立风险评估体系和资产质量评价制度，明确责任分工，强化风险的监督、评估、预测和处理。第三，应建立责任追究机制，将员工的岗位职责、工作成果与个人的经济利益挂钩，进一步完善贷前调查、审批、贷款后的管理责任制。最后，应该建立内部制约机制，建立审、贷、查三权分离的内控体系，加强对内部的检查监督，并进一步规范业务经营活动。