我国养老保险“三支柱”建设 的系统性思考

张锐

[摘 要] 我国养老保险体系由基本养老保险、年金计划与商业养老保险构成，其中基本养老保险承担了70%以上的养老金替代率，年金计划与商业养老保险则处于短板状态，这便决定了我国养老金替代率大大落后于欧美国家水平。完善养老保险体系，除了做实被称为“第一支柱”的基本养老保险外，还应重点做强“第二支柱”即年金计划及做大“第三支柱”商业养老保险，同时保持改革的协同与配套：一是充实基本养老保险并提升其整合力，二是推进年金计划并创新其推动力，三是启动商业养老保险并强化其引导力。

[关键词] 养老保险“三支柱”；基本养老保险；年金计划；商业养老保险；社会保障

[中图分类号] F84 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）10-0086-08

参照与对标国际经验，我国建立起了基本养老保险、年金计划和商业养老保险相结合的社会保障制度体系，支撑民众养老保险的三大支柱初步建立起来。但是，“三支柱”之间在互补协调过程中存在明显短板，且每一支柱的内部也存在着结构性失衡的问题。改革与完善养老保险制度，一方面要进一步提高整个体系的保障承接能力，另一方面还要着重弥补每个支柱的短板与弱项，同时辅之必要而充分的政策予以支持与激励。

一、基本养老保险的充实与整合力提升

在我国养老保险“三支柱”中，基本养老保险可被视为顶梁之柱或压舱之石。人社部发布的最新统计数据显示，目前我国基本养老保险覆盖了10亿人口，覆盖率逾90%，形成了全球单个国家中最为广泛的基本养老保险覆盖网。另外，截至2017年底，全国养老保险基金总收入3.3万亿元，总支出2.9万亿元，年末累计结余4.1万亿元，动态上可供17.4个月养老金的发放。值得注意的是，今年我国企业和机关事业单位退休人员的基本养老金提高了5个百分点，这也是我国自2005年以来连续第14年提高企业退休人员基本养老金。

作为一项惠及民生的重要制度，基本养老保险制度于1992年正式运行，其基本规定是，以职工基本工资为基准，单位缴费比例为20%，个人缴费比例为8%，共同构成职工的基本养老金账户；与此同时，对于没有单位的个人，可参照当地上年度在岗职工平均工资20%的缴费比例投保。在社保制度推出之前，企业职工创造的大部分财富并未以基金形式积累，而是以资本的形式进入到国有企业和集体企业的投资与生产过程中，职工并没有自己的养老金账户，但达到法定退休年龄后他们却又要领取养老金，而其所领取的养老金则由后来参保的新人所缴资金来补充，由此就产生了中国特有的养老金“现收现付”模式。

“现收现付”养老金模式的连续有效运转是建立在这样一个假设基础之上的：劳动人口占总人口的比例大大超过退休人口所占比例，缴纳的社保收入超过需要支付的养老金。因此，“人口赡养比”，即劳动年龄人口数量与其所需赡养老年人数量的比率就成为决定一个国家养老金支付力量强弱的关键因子。资料显示，目前我国人口总赡养比是2.73：1，即2.73个劳动者赡养1个老年人，因此可以勉强维持现有老年人养老金的正常支取。但是，随着人口老龄化的逐步加剧，在生育率日渐下降的前提下，赡养比将出现降低甚至恶化趋势[1]。据专家预测，今后我国每年还有800～1000万人迈入老年人行列，到2040年，60岁及以上人口占比将达28%，人口赡养比将下降至2：1，“现收现付”养老金模式显然将难以为继。

虽然我国基本养老金总体上不会“断炊”，但地區之间严重不平衡却是不争的事实。人口赡养比的差异（如有的省赡养比是4：1，最高的是广东省赡养比超过8：1；有的省赡养比低于2：1，最低的是黑龙江省赡养比低于1.3：1）导致了不同省份养老保险结余的多寡悬殊以及支付能力的天壤之别，其中广东、北京等7省市养老保险的结余量约占全国养老保险总结余量的三分之二，可保证足够支付40～50个月的养老金，而辽宁、黑龙江等部分省份则出现基金当期亏空与收不抵支的巨大压力。据《中国养老金精算报告2018-2022》披露的信息，2017年全国养老保险收不抵支的省份超过10个，而即便到2022年，收不抵支的省份还将维持在13～14个。

对于那些收不抵支的地区，我国历来采取的是中央财政“转移支付”的办法。截至目前，中央累计向地方补助达4400多亿元，而且每年补助力度都在加大。不仅如此，我国还采取了划转10%的国有企业股权充作基本养老金的方法，最终划转规模将达7万亿元，支持力度非同一般。另外，从2018年7月1日开始，还实施了基本养老金基金的中央调剂制度，以弥补部分地区养老金发放的不足。按照规定，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，目前上解比例为3%，以后将逐年提高。上解额度是依据各省核定的上解工资基数和上解人数[某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例]计算得出的，中央调剂金的拨付额度是根据各省份离退休人数（某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额）来确定的，因此，职工平均工资水平高、参保职工和就业人数多的省份上解的资金就较多，离退休人数多的省份得到的拨付资金也多，这就实现了养老保险基金在养老保险负担较轻省份和负担较重省份之间的灵活调剂，达到了均衡地区间基金负担的目的[2]。但是，增大养老金的支出能力，不能仅靠公共财政的供给，还应当通过改革整合与调动民众的集体力量。

（一）通过政策创新扩大基本养老金的托举之力

扩大基本养老金，可以考虑的举措有：1. 适度延长养老保险的缴费年限，以增强财务的可持续性；2. 从技术上建立起养老金待遇随GDP尤其是CPI变化的动态调整机制与细化指标，与此同时，推出养老金精算制度，综合参保者的缴费水平、缴费年限及整个职业生涯期间的工资收入等因素，使参保者明确未来待遇的预期，达到增强制度信心的效果；3. 养老金发放标准的提升必须引入挂钩机制，充分彰显“多缴多得”“长缴多得”的激励效果；4. 严格甄选养老金的投资托管机构，提高养老金的投资回报率。

（二）加快基本养老金的全国统筹与整合步伐

根据社会保险所遵循的大数法则，统筹层次越高，参保人数就越多，基金的抗风险能力就越强。因此，基本养老金的全国统筹与整合应当作为一项重要的制度安排被提上议事日程。所谓全国统筹与整合，狭义上就是指各地将资金归结到国家层面，由中央统一调度使用，也就是统收统支养老金模式。目前，全国不同级别的养老金统筹单位有2000多个，大多数养老统筹基金仍然分散在县市一级，真正实现养老保险省级统筹的只有4个直辖市和陕西省。按照计划，至2020年在全国推行养老保险的省级统筹，为此，在推行养老基金中央调剂制度的同时，也要强化省级政府的主体责任，尤其是要将养老保险扩面征缴、基金管理效果、基金中央调剂制度落实等情况列入省级政府工作责任制考核内容，以此加强省级政府构建养老保险省级统筹模式的紧迫感，进而构筑养老保险全国统筹的广泛性基础。

二、年金计划的推进与驱动力创新

世界银行的预算结果表明，养老金替代率（退休后第一年的工资收入与退休前一年的工资之比）不低于70%，老年人的退休生活质量才不会显著下降。有关统计数据显示，目前OECD（经济合作与发展组织）成员国养老金平均替代率为70%～75%，相较之下，我国目前基本养老金的替代率却只有35%，基本养老金只能起到“保底”作用。因此，未来养老金替代率的提高还须夯实被称为“第二支柱”的年金计划。所谓年金计划，是指企业或个人在依法参加基本养老保险的基础上，再自愿交纳一定年限的养老金，待个人退休之后能够定期从中领取收入的补充养老保险制度。

2003年正式通过《企业年金试行办法》以来，年金计划在我国已实施10余年。2018年2月，人力资源与社会保障部、财政部联合印发的《企业年金办法》正式施行，将《企业年金试行办法》中提出的“自愿建立”表述改为“鼓励建立”，立法态度的微调表明决策层希望将企业年金推上加速轨道。

根据《企业年金办法》，只要参加了企业职工基本养老保险的用人单位及其职工，都可享受企业年金制度，也就是说，购买基本养老保险是员工享受企业年金制度的前提。据中国社会科学院世界社保研究中心推出的《中国养老金精算报告（2018-2022）》，2018 年全国城镇企业职工基本养老保险每5人就有1人不缴费，而到2022 年则变成每4人就有1人不缴费。在一定程度上，年金计划可增强企业和员工购买养老保险的意识，从而在总体上充实与增强“第一支柱”的支付能力。对于员工而言，有了年金计划支持，等同于在领取基本養老金的同时还可获得另外一份收入，这无疑将改善退休人员的生活质量，并最终提高国内养老保险的替代率。

当然，企业年金并不只是针对员工的一种福利保障计划，更是一种激励机制。一方面，企业可以根据不同的职工岗位、责任和贡献，确定不同的企业缴费数额，由此发挥年金奖勤扶优的功效，并在此基础上完善职工薪酬体系；另一方面，《企业年金办法》允许企业按照职工在本企业工作年限的逐渐增加设置员工从个人账户递进获取企业缴费与投资收益的动态额度，这实际上是将企业年金转换成了一种长期激励机制，有利于增强企业对人才的吸引力，维系员工队伍的稳定。

然而，人社部有关数据显示，目前企业年金余额累积规模为1.24万亿元，相对于82.71万亿的GDP而言，年金占比不到1.5%；另外，虽然建立年金的企业数量达到了7.9万户，但占比却只有0.35%；同时，参加年金的员工人数尽管达到了2300万人，但仅占4.2亿城镇就业人员的5.6%。人社部的统计报告显示，最近3年参与年金计划的员工人数呈现出不断走低的趋势，对应的数据分别为1.02%、0.37%和0.17%。另外，企业年金充足度指数和企业保障程度指数已由两年前的58.7下降到目前的56.5。企业年金覆盖面太小、发展速度太慢及企业未来动力不足既折射出了我国企业年金存在较大的增长空间，还表明实现企业年金计划的美好愿景远非推出一项单行法规条例便可济事那样简单，法律制度的创建仅能起到“扶上马”的作用，最终牵引出实质性效果还需政策在创新驱动上“再送一程”。

（一）增强税费的激励效应

作为扩大企业年金计划的基础性铺垫，继续适时适当降低企业缴纳基本养老保险的费率十分必要。此外，为了调动单位和个人参加企业年金计划的积极性，需要实质性地加大税收优惠力度，可考虑双重减税模式，即缴费和投资环节均不缴税，只在领取环节缴税，以发挥税收递延的激励作用；引入财政补贴等政策牵引机制，对特定困难职工予以直接补贴，并辅之以免税方式将企业低收入人群纳入到年金计划的阵营中来。在此基础上，建立包括年金计划参与者工资收入、缴费水平、缴费年限以及投资收益等多重因素紧密关联的指数化调整机制，使员工明确未来待遇水平的预期，进而增强参与年金计划的信心[3]。

（二）采取联盟机制与信用管理办法激励企业尤其是中小企业为员工购买年金计划

对于一条价值链上的上下游企业和横向一体化的企业集团，可以分别组成“企业年金联盟”，实施中央调剂。将上下游有产业链关系的企业集合在一起，采取以大带小、以强扶弱、以先进带后进的方式督促中小企业自觉缴纳年金，从而实现年金的互助互济。在此基础上，采用信用管理的办法，对主动按时缴纳企业年金的企业，评定较好的信用等级，对于不缴纳或少缴纳年金的企业，给予较差的信用等级[4]，进一步提高企业实施年金计划的主动性。

（三）提高年金投资收益率

年金投资收益既关系到企业年金计划的含金量，也直接影响到参与双方的热情与动力。

为了避免碎片化现象，《企业年金办法》提出由企业作为员工的受托人负责年金基金的账户管理、投资运营和托管。数据显示，2017年企业年金投资收益率仅为3.79%，低于同期银行理财产品4.95%的年化收益，也大大落后于权益基金近15%的年化进账水平，更低于GDP增速和居民收入增速。为此，需要进一步完善企业年金运营政策，拓宽投资范围，在适当提高权益类和另类资产配置比例的同时，放大年金境外投资体量，推进年金的全球化资产配置，以提高基金投资收益能力与水平。

三、商业养老保险的启动与引导力强化

在我国养老保险体系中，商业养老保险被称为“第三支柱”。笔者观察发现，美国、英国、加拿大等欧美国家基本养老金的替代率平均在40%左右，另外的60%则依靠企业年金和商业养老金进行补充，而且欧美国家企业年金和商业养老金的占比与替代率大体相当，真实构成了基本养老保险以外的重要补充，从而实现了70%～75%的整体养老金替代率。与欧美国家相比，在我国养老保险金账户资金构成中，基本养老保险的占比超过70%，企业年金与商业养老保险分别占17%和13%，与此相对应，二者的替代率分别低于5%和1%。从绝对数额来看，目前我国商业养老保险整体市场规模虽然超过了1万亿元，但属于养老年金保险原保费的部分只有469亿元，由此说明“第三支柱”有进一步提高的空间，政策上需要在稳定第一支柱和做大第二支柱的同时，重点做强第三支柱。

作为发展商业养老保险的重要举措，从2015年8月开始，国家在全国31个试点城市启动实施了税优健康险。按照《个人税收优惠商业健康保险暂行办法》，企事业单位员工可以每月购买200元或每年购买2400元的健康险种，购买费用用作当月或者当年员工个人所得税的减免额度。然而，由于保费额度太小以及相应的个税减免效应微弱，税优健康险陷入了“叫好不叫座”的尴尬境地，不仅推出此项政策的财政部、国家税务总局和保监会三部委符合纳税资格的公务员都未投保，而且据保监会2017年公布数据显示，税优健康险试点一年多只产生了1.26亿元的实收保费。

按照国务院办公厅印发的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》的要求，财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部等五部委联合发出通知，决定从2018年5月1日起在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施为期一年的个人税收递延型商业养老保险（以下简称“税延养老险”）试点。据权威机构测算，税延养老险有望撬动每年千亿元级别的增量保费，预计2027年个税递延养老金资产规模可达3.2万亿元。

按照顶层设计，政策层面在税延养老险试点阶段被赋予了较为充分的激励因素，如规定计入个人商业养老资金账户的投资收益，在缴费期间暂不征收个人所得税；个人在领取商业养老金收入时只缴纳其中75%的个人所得税，其余25%可以免税。正因如此，税延养老险一旦推开，可能会产生不错的效应。不过，目前还是试点阶段，而试点的目的主要是发现问题、积累经验，以便全面铺开。因此，在笔者看来，试点阶段至少需要引导破除三大瓶颈。

（一）认知瓶颈

税延养老险是新事物，民众对其认知程度与接受程度存在不少約束因素。一方面，与基本养老保险和税优健康险即期完成扣税不同，税延养老险是在将来缴税，因此从长期来看，即便是随着经济增长，民众收入提高，也必须尽可能保持个税不随收入的提高而增加，甚至可以考虑采取税延养老险的弹性个税政策，即在收入增长的情况下取10%的税率征税，在收入减少的情况下按调整后的略低税率征收，以此不断激励与强化民众的购买欲望；另一方面，税延型养老险设定的月度抵扣额度为当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元或者为当年应税收入的6%和12000元，这一抵扣额度是否对民众尤其是对高收入群体具有吸引力还有待观察，因此建议依时依势提高抵扣额的区间上限。

（二）服务瓶颈

购买与服务方式也直接关系着税延养老险的落地成效。不同于基本养老保险由单位统一强制性购买和企业年金缴费由企业和个人共同缴费，税延养老险并不带任何强制性，而且单位没有按比例为个人购买的义务，且针对购买人开展的凭据核实、个税扣除也要增加单位的财务成本，一个单位是否愿意提供相应的业务服务，无疑会直接影响个人购买税延养老险的意愿。因此，为了防止税优健康险“叫好不叫座”的尴尬局面再现，在试点过程中必须加大宣传力度，同时针对单位的相关服务行为作出强制性规定，简化服务流程，提高服务效率。

（三）产品供给瓶颈

产品丰富程度以及结构合理化程度也深刻影响着民众购买税延养老险意愿的强弱。从目前来看，市场上商业养老保险品种主要是传统型养老险、分红型养老险、万能型寿险、投资连结保险四种类型，其中以分红险和万能险居多，真正个性化、差异化的产品其实很少见。为此需要在政策上给予保险公司更多的经营自主权和发展空间，以调动他们针对不同收入水平、年龄结构、家庭结构、资产结构和保障结构人群开发多元化产品的积极性，同时应支持民众在符合条件的保险公司中自主选择产品，也可在不同公司之间转移产品，通过这种买方市场的竞争推动保险公司加强针对性产品开发与订制能力[5]。

在中国宏大的改革场景中，没有任何一个改革板块像养老保险改革那样牵涉面如此之广，利益的关联如此之众，百姓的直接感受如此之深。正是如此，这项改革的推进需要有足够的操盘智慧与平衡艺术。养老金是一项普惠性社会福利工程，但养老金的惠民力度不能仅仅依赖于财政供给力的强化，还应当着重撬动市场化力量。同时，养老金的供给支付能力不能仅仅由缴存数量来决定，还应当想方设法拓展养老金的增值渠道。由于养老金改革是一项纷繁复杂的系统工程，任何单项举措都不可孤军深入，因此必须集结整体性的协同能量。另外，在传统养老金机制已经成熟或者定型的生态下，养老金体系的完善应当突出薄弱环节，即注重“补短板”，以渐次重塑养老体系的基本结构。对于民众而言，应当摒弃国家保障的旧有观念，主动配合养老金市场化改革，在量力而行的前提下，积极参与商业品种的认购，强化与提升自我保障的能力，同时相应的政策教育与财政金融辅助手段也应及时跟上。

[参考文献]

[1]张 锐.谁为中国人未来养老？[J].决策与信息，2013，（5）.

[2]张 锐.全国统筹从省级统筹做起[N].经济日报，2018-06-15.

[3]张 锐.企业年金“扶上马”还需“送一程”[N].经济日报，2018-02-

07.

[4]王晓慧.企业年金扩面进入慢车道专家建议组成“企业年金联盟”[N].华夏时报，2018-02-05.

[5]张 锐.税延养老险试点需破除瓶颈[N].经济日报，2018-04-19.

[责任编辑：张 舸]