中国公务员薪酬标准的理性分析与现实选择

2018-10-18罗旭华

理论导刊 2018年9期

摘要：中国公务员的薪酬水平目前在社会上存在较大争议，不同群体从各自利益和角度出发，得出的认识和看法大相径庭。为做到客观科学合理合法地确定和调整中国公务员的薪酬标准，文章在对公务员薪酬标准的现有认识与实践评述的基础上，从公务员薪酬标准确定的前提和基础、原则与要求以及程序与机制等方面进行分析，提出要科学合理地贯彻平衡比较原则，对公务员进行恰当分类并对其薪酬水平做必要的限制，在薪酬标准确定与调整的程序和机制上做到中立化、公开化和法制化。

关键词：公务员；薪酬标准；薪酬公平；公开化；法制化

中图分类号：D6303文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）09-0015-07

基金项目：江西高校人文社会科学项目“我国公务员薪酬公平导向研究”（DB201214311）；江西省社科规划课题“高校教师人力资源柔性化管理机制研究”（CC201214079）。

作者简介：罗旭华（1975-），男，武汉人，南昌航空大学文法学院教师，农村法治发展研究所研究员，研究方向：公共部门人力资源管理。目前，关于中国公务员薪酬水平的高低在社会上存在很大的争议。自从中共中央出台“八项规定”严格限制“三公”消费和奢侈腐败以后，时常见一些基层公务员在网上“晒”工资，抱怨工资太低且多年不涨；一些官员和学者在公开场合如网络、期刊上也大叫公务员工资偏低，强烈呼吁增加公务员工资[1]；与此同时，社会上很多民众则认为公务员工资并不低，对公务员过多过滥并不规范的福利补助很是反感，一些人对前些年几次小步快跑地普遍增加公务员工资也颇有微词[2]。那么，中国公务员的工资水平到底是偏高还是偏低？应该依据什么样的标准和原则来衡量呢？公务员工资的高低直接影响到公务员工作的积极性，关系到政府行政效率的提高和社会整体的公平正义。我们迫切需要一个客观科学的薪酬标准来衡量和比较，以使确定和调整公务员的工资能够做到相对公平合理，进而能被公务员以及社会大众所普遍理解和接受。

一、关于公务员薪酬标准的现有认识与实践

多年来，中国公务员工资存在着薪酬结構不合理、地区部门不平衡、职务难以升迁、待遇难以提升等诸多问题。财政部财政科学研究所专家白景明认为，改革公务员工资首先应该科学核定公务员工资水平，与其争论公务员工资是高还是低，不如先讨论公务员工资应该定在什么水平上。他指出，二战以后，发达国家大多把公务员工资定位于中等收入水平，这样一方面可以稳定公务员队伍，为公务员及其家庭提供基本物质保障；另一方面可以为控制公务员工资成本过度增加提供客观标准；同时还可使公务员与其它社会人员在收入水平上达成基本公平[3]。学者孔德超等也认为，公务员并不是社会财富的直接创造者，他们的工资收入来源于国家财政拨款，且公务员工作服务的目的在于实现公共利益，故虽然公务员整体素质相对较高，但他们应具有较强的奉献精神，他们的工资水平不应高于社会平均水平[4]。著名的公共管理学家美国匹兹堡大学教授B盖伊·彼得斯（2001）认为，以市场为导向的公共部门薪酬体系一般根据市场平均薪酬水平或与公共部门有竞争关系的对手的薪酬水平来确定公职人员的薪酬水平，具体来说可以采取三种策略，即市场领先策略、市场滞后策略、市场跟随策略，而市场跟随策略是公众普遍容易接受的策略，公共部门以市场平均水平作为标准并根据市场变化适当调整，再加上稳定的职业保障可吸引到较高素质的人才[5]。在实践中，一些发达国家也遵循这一原则，如美国《联邦雇员工资比较法》规定同一地区要坚决推行同工同酬的原则，公共部门职员与同一地区私营企业同等工作性质职工工资标准保持一致，公务员工资标准不得高于私企员工工资标准；在对公务员工资进行调整时，从进度来说，公务员工资调整要比企业雇员工资调整落后大概1—2年，且工资上涨幅度应比企业职工低05%[6]。日本在公务员薪酬标准上贯彻情势因应原则，即公务员的薪酬在动态上要与民间相关从业者的水平保持一致[7]。虽然学者们在公务员薪酬水平应处于中等水平或不高于社会平均水平这一点上达成共识，但目前中国学者对公务员薪酬为何应处于中等水平却论述不够充分和深入，以致对中国公务员特别是对高级领导干部的薪酬标准的认识出现一些偏差。

在明确公务员薪酬水平理应遵循不高于社会平均水平的基本原则的基础上，国外大多数国家实行公务员薪酬分类管理制度，把公务员按工作性质和任务分为若干类别，不同类别的公务员有不同的薪酬标准及要求，区别对待。如美国在职位分类的基础上，把公务员分为8个系列，即一般行政工资（GS）系列、驻外人员工资系列、退伍军人及医务人员工资系列、行政长官工资系列、高级行政职务系列、蓝领工人系列、自定工资系列等，每系列公务员的薪酬都制定单独适用的薪酬标准。在每系列薪酬标准内部，严格依照所承担的工作任务、责任以及任职资格条件和工作年限等因数，划分不同的工资等级序列[8]。德国按职业把公务员分为A、B、W、R四个系列，每个系列制定不同的工资标准。A系列适用于一般行政人员和军人，B系列适用于副部长以下高级公务员和军队高级军官，W系列适用于教育系统，R系列适用于司法系统[9]。新加坡把公务员分为特级公务员、高级公务员和一般公务员三大类，其中特级公务员属于政务官，每类别公务员分别对应不同的薪酬等级[10]。目前我国公务员虽然有综合管理类、专业技术类、行政执法类等区分，但各类别公务员薪酬还是统一地以行政职务和级别作为主要依据，公务员薪酬的增加主要依据行政职务和级别的提升，但由于行政级别紧密挂钩于行政职务，造成公务员只能寄希望于职务的单通道提升，进一步加剧了“官本位”现象。新一轮公务员薪酬制度改革力争建立一个职务与职级并行的公务员薪酬双通道晋升制度，但这只解决了低级别公务员薪酬晋升困难的问题，还没有针对不同类别的公务员分别制定不同的薪酬标准，特别是那些经过权力机关选举或任命的高级公务员与一般业务类公务员，由于他们在工作性质、所承担的任务和责任以及所需的资格、条件等方面存在较大的差别，理应在薪酬上适用不同的标准。

为使公务员薪酬水平与社会平均水平保持一致并适时调整，发达国家大都在准确科学的薪酬调查的基础上，切实贯彻平衡比较原则。如，美国在“可比性”原则指导下，最先建立了公务员工资水平调查比较机制。早在1962年，美国国会就规定，美国海军蓝领工人的工资应紧随私人机构，后来通过《联邦工资改革法》《联邦工资比较法》《文官改革法》等一系列法案进一步巩固和发展了“可比性”原则，并在此基础上建立了一整套规范科学的薪酬调查比较机制。目前大多数国家和地区在确定和调整公务员薪酬时都贯彻“可比性”原则[11]，其基本思路是依据相关法律对同地区同职位等级的公务员工资与企业职工工资进行比较，并将比较的结果作为公务员工资调整的依据。比较的难点和关键之处在于如何确定进行比较的政府和企业中职位是否处于同一职位等级，因此，准确、科学和规范的薪酬调查和职位匹配技术就显得尤为重要[12]。中国学者熊通成分析归纳了薪酬比较中两种职位匹配技术，一种是以日本为代表的“四同技术”，即通过“同地区、同学历、同工龄、同职务”四个要素的比较，实现公务员和企业人员的职位匹配，这是一种外延性的职位匹配技术，即以对象的外在属性来确定其工资的可比性；另一种是以美国为代表的“职位评价技术”，即通过对职位的若干要素如知识技能要求、工作控制和复杂性、影响大小、工作环境等进行计分，并以分值的高低来衡量职位的价值，这是一种内涵型的职位匹配技术，即以职位的内在价值来实现职位匹配[13]。我国在2006年颁布的《公务员法》（第七十五条）中对公务员工资的规定也体现了平衡比较原则：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”但这个规定还比较笼统抽象，在实际操作中面临许多困难，在比较对象、比较内容和比较方法上还有待探讨和深化。

综上所述，我国公务员在薪酬水平的界定、公务员薪酬的分类管理以及平衡比较原则的准确完整体现等方面还需进一步分析与讨论。

二、薪酬标准确定的原则与要求：职位的适当分类和薪酬水平的必要限制

公务员群体在社会中是一个特殊的群体，地位和工作性质特殊。他们执掌公共权力，通过提供公共管理和公共服务来促进社会的和谐、稳定和发展，他们的薪酬回报来自于国民收入的二次分配且无法通过市场机制自发决定。因此，在确定公务员的薪酬标准时，一定要体现公平与正义的原则与要求，否则非但不利于公务员履行自身职责与义务，還会带来整个社会的不公与动荡。笔者认为，公务员的身份是国家雇员，定位于为国家利益、公共利益服务，如果他们的收入明显超过了大多数的普通主人——社会大众，显然违背了他们为公众利益服务的宗旨，故公务员的整体薪酬水平应以社会的平均收入水平为参照。

西方国家一般把公务员分为政务官和业务官两大类，各自在公共管理中的地位和身份不同，所拥有的权力和承担的职责、义务也不同，对他们的管理和要求也存在很大的差别。就薪酬来说，业务官是职业常任的，当公务员就是他们谋生和养家糊口的职业，他们奉献了自己的聪明才智和辛勤汗水，赢得了社会的发展与进步，理应从雇主即国家和公众那里获得相应的报酬。西方国家大多规定职业常任的公务员的整体薪酬水平一般不低于社会的平均收入水平，并为他们提供良好的福利和社会保障，目的是为了吸引更多高素质的人才投身到为公众利益服务的公务员群体当中来。在绝大多数国家，公务员都是一个相对优秀的群体，他们在知识、技能和经验上都优于一般的社会群体，如果他们到市场经济中去拼搏，所获得的薪酬回报很有可能大于社会的平均收入水平。但我们不能据此给予那些职业文官明显高于社会平均收入水平的薪酬回报，因为公务员本身就是自愿为社会大众服务的，公务员这项职业具有崇高的使命和责任，本身就带有一种牺牲和奉献精神在内，没有理由也不可能按照市场等价交换原则付给业务官薪酬。并且这些职业文官的薪酬来自全体雇主缴纳的公共财政，如果作为雇员的收入明显超过了全体雇主的平均收入水平，这无论是在情理上还是在法理上都说不通。而西方的政务官有固定的任期限制，不可能政务官一直当到退休从而成为一种职业，他们中许多人当政务官并不是为了追求经济利益，最起码在表面上是这样，而是把它看作是实现自己政治理想与抱负，追求社会发展与进步的一种比较好的途径与机会。从这个角度而言，单纯以经济或物质利益的尺度来衡量政务官的薪酬水平是没有意义、没有必要的，故西方国家中政务官和高级公务员一般实行年薪制，他们的薪酬水平比私营企业中同等层次同等职位人员的收入水平要低很多。以世界上最强大国家美国总统的薪酬为例，他的地位级别够高，所承担的责任够重，但年薪在40万美元左右，相对于那些年薪几百万上千万美元的大公司高管来说，简直可以忽略不计。这其实很好理解，如果政务官和高级公务员像私营企业中高管们那样按照市场等价交换原则要求较高的薪酬待遇的话，那就把这两类人的工作性质、任务和意义完全混为一谈了，就背弃了他们当初从政的目的和使命。当然也不是完全不要考虑政务官们的薪酬待遇，各国根据政务官们的级别高低、岗位性质和承担责任的大小分别制定了相应可观的薪酬标准，只是这个标准参考的不是各种私营企业高管们的标准，参考的仍然是社会的平均收入水平，一般最高级别政务官的薪酬不会超过本国人均GDP的10倍[14]。西方国家之所以对公务员的薪酬做出这样的原则性安排和必要的限制，主要是考虑到公务员工作性质的特殊性以及为了更好地维护和促进整个社会的公平与正义。

具体就中国公务员的薪酬标准而言，情况比较复杂。中国公务员没有作政务官与业务官的区分，只是把全体公务员分为政府组成人员和非政府组成人员，担任领导职务人员和担任非领导职务人员，他们之间可以相互转任，并且所有的公务员实质上都是常任的，包括那些政府组成人员，这样一来，类似于西方政务官的公务员职位也成为了一种赖以谋生的职业。笔者建议，中国公务员薪酬标准的确定，应借鉴学习西方国家相对成熟且行之有效的做法，对公务员进行适当分类，分别制定不同的薪酬标准。那些非政府组成人员，类似于西方的业务官，其整体薪酬水平应与社会的平均收入水平保持一致而不能大大超过，否则极易引起社会不公与不满。当前迫切需要改进的是提高他们的基础工资和削减、规范他们的各种补贴与福利。那些由各级人大选举或任命的政府组成人员，某种程度上类似于西方的政务官，虽然当前他们名义上的工资并没有与普通公务员以及社会的平均收入水平拉开应有的差距，如有学者就认为中国高级公务员的薪酬相对于企业中同等层次管理人员的收入来说实在太低了[15]，但他们根据级别享受的各种待遇远令普通公务员以及他们的西方政务官同僚们羡慕了，如在住房、公车、医疗和养老等方面。并且他们类似于政务官的职位成为了一种职业，本身就不符合民主政治的原则与要求，不利于公共权力的合法行使和公共利益的有效维护。当前需要改革的是一方面适当提高他们的收入水平，但像西方政务官一样不能超过一定的程度和范围；另一方面，对他们享受的各种不合理待遇进行清理和限制，特别是对他们手中的公共权力进行严格监督以防止各种以权谋私或贪污腐败现象。

三、薪酬标准确定的前提与基础：科学合理地贯彻平衡比较原则

评价中国公务员的工资，不能单纯从名义上的工资——基础工资来理解，而应从总体工资即薪酬的角度来理解。公务员薪酬是指国家付给公务员的各种报酬的总和，它既包括各种货币性物质性回报，如基础工资、奖金、各种补助和福利，也包括各种精神性回报，如各种名誉、地位以及工作的稳定感、归属感等。公务员薪酬的高与低是一个相对的概念，只有我们公平合理地去比较，据此制定的薪酬标准才有公信力，才会被公务员群体和社会大众双方共同接受。公务员的薪酬主要来自国家财政收入的二次分配，由于政府和公务员不参加直接的生产经营活动，不创造直接的经济效益，他们提供的公共产品和公共服务无法全部通过市场机制来衡量和决定价值，故世界各国在确定和调整公务员薪酬标准时一般都贯彻平衡比较原则，即把公务员与私营企业中相当职位和层次员工的薪酬拿来进行比较，以此为基础来确定一个比较合理的薪酬标准。美国1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》中明确规定：联邦政府公务员必须与同一地区私营企业同等工作性质的职工工资标准一致[16]。笔者认为，为了科学合理地贯彻平衡比较原则，应做到以下两方面：

1.薪酬比较内容的全面合理。中国公务员薪酬包括工资、奖金、补贴津贴和福利等几部分，基本工资是按照国家统一标准发放的，相同职位和级别的公务员在这一块没有多大差别，而各种补贴、津贴和福利则由地方制定标准发放。由于各地的经济发展水平和财力状况以及物价存在差异，在有些地方、有些部门，公务员获得的津贴和补贴远远超过了基本工资部分，故不同地区、不同行业、不同部门公务员所获得的总体薪酬存在着较大的差异。中国公务员薪酬存在一个明显的特点就是“低工资、高补贴、泛福利”，也就是说中国公务员名义上的工资即基础工资很低，但有着名目繁多的各种津贴和补贴以及令人艳羡的福利。如中国公务员享受着高额的住房补贴和住房公积金；中国公务员享受公费医疗，看病不管是大病还是小病，住院还是门诊都不怎么花钱，而其它行业人员都得交钱参加医疗保险并只能按比例和条件报销；中国公务员不用交养老保险①，退休时却能拿比企业职工高得多的退休金[17]。此外，公务员的工作稳定，政治和社会地位高，受人尊敬。总之，把公务员获得的各种补贴和福利加起来，其总体薪酬在中国社会并不算低。部分公务员抱怨工资低，主要是指基础工资而言，但对他们获得的补贴和津贴以及福利往往避而不谈。其实，“八项规定”出台前后，公务员的工资标准并无调整，为何单单限制“三公消费”以及严禁滥发福利和补助以后他们就痛感工资变低了呢？这只能从一个侧面说明中国公务员薪酬中存在很多不公平不合理的地方，一旦把不应得的福利补助取消，总体薪酬稍微降低一点，他们就接受不了。社会公众认为公务员工资不低是针对公务员获得的总体薪酬而言的。私营企业员工薪酬中虽然也有各种津贴和补贴以及福利，但一般只占总体薪酬很小一部分[18]，部分公务员以自己占据总体薪酬很少一部分的基础工资去与其它行业的总体薪酬相比较，从而得出工资低的结论显然有失公平合理。为得到一个客观和令人信服的结论，我们必须拿公务员获得的全面、总体的薪酬即公务员获得的所有的工资、补助和福利去跟其它行业和部门的薪酬水平去比较，而不能仅仅拿公务员的基础工资部分去比较，否则，就不能做到科学合理地贯彻平衡比较原则。

2.薪酬比较对象的准确科学。薪酬比较结果的客观公平不仅在于比较内容的全面合理，还需要比较对象的准确科学。中国《公务员法》中对比较对象的规定并不明确，只是说与“企业相当人员的工资水平”进行比较，这里的“企业”并没有具体规定是国有企业还是私营企业。有的公务员拿自己的工资与那些垄断行业如石油、电力等行业的收入相比，与高收入的金融服务业相比，从而得出工资收入低的结论，显然是不合理的；社会上有人把素质相对较高的公务员群体与那些低收入群体如农民工、餐饮服务人员相比，所得出的结果也很难令人信服。欧美日等国家公务员薪酬比较的对象一般是整体私营企业的平均薪酬水平，如美国《公务员制度改革法》规定，每年对全国各地私营企业的工资水平进行深入调查，并把调查结果拿来同公务员的工资水平进行比较；日本公务员的薪酬与民营企业职工的收入比较接近，若差别太大，人事院就会下达公务员减薪的劝告[19]；英国也强调文官的薪酬与担任同类工作的非公职人员当前的报酬保持一致[20]。国有企业特别是那些垄断行业不能作为比较对象，因为国有企业数量少，地位特殊，在某种程度上它和政府一样也属于公共组织，如在法国、日本国有企业的员工也属于广义上的公务员[21]。国有企业的人事政策和薪酬水平并不完全受市场机制调节，并不能全面准确反映社会整体的薪酬水平和收入变化，特别是在我国，有些国有垄断行业，既不受市场竞争的影响，又缺乏政府和国家的有效监督制约，凭借独特的地位和政策优势赚取了很多高额利润，但它们并没有把这些高额利润上交给老板——国家和全体公民，反而在企业内部实行高工资高福利甚至大肆挥霍，显然违背了开办国有企业的目的和初衷，不利于社会的公平与正义。如果公务员的薪酬再向那些享有不合理的高工资高福利的国有垄断行业看齐，那民众和社会将更加不满。公务员薪酬比较的对象也不能是私营领域内某些个别的行业，如信息技术产业、证券金融业或建筑业、餐饮服务业等，因为政府公务员是为整个社会、为各行各业服务的。公务员服务质量的好坏应当以整体社会的进步发展程度为评价依据，故回报公务员群体服务的薪酬的多少及标准只能是以社会中全体私营企业中相当职位与层次人员的平均收入水平为参照。

四、薪酬標准确定与调整的程序与机制：中立化、公开化、法制化

公务员薪酬标准要做到公平和具有公信力，除了要科学合理地贯彻平衡比较原则，对公务员进行恰当分类，对其薪酬水平进行必要限制以外，在薪酬标准确定与调整的程序和机制上还需做到中立化、公开化和法制化。

1.主体的中立公正。谁有资格和权力来确定和调整公务员的薪酬标准？如果确定和调整公务员薪酬标准的主体不明确不合法，即使它的行为再怎么正确合理，也很难让公众信服。公务员是为公众利益服务的国家雇员，国家和全体公众是雇佣他们的雇主，雇员的薪酬一般由雇主根据雇员工作的表现和成绩来决定，或由雇主和雇员共同商定，不可能雇员自己来决定自己的薪酬，自己给自己发工资和加工资。西方国家公务员的薪酬一般由单独中立的公务员薪酬管理机构在科学详细薪酬调查的基础上提出薪酬标准或调整意见，经立法机关审查通过后才能最终形成法规性文件并付诸实施。也就是说，代表民意的立法机关才是决定公务员薪酬标准的主体。美国相关法律就规定，增加公务员工资的政策在提出政策的本届政府任期内并不实施，留待下届政府实施，避免政府自己给自己调薪的嫌疑，以做到公务员薪酬标准确定和调整的中立和公正[22]。我们国家前几次给公务员提薪，之所以引起了社会上一些争议，其中一个原因就在于我国是政府自己给自己调薪，国务院的一个文件出台，就可以调整公务员的工资了，没有广泛征求社会大众的意见，也没有经过人大的批准，也就是说没有经过雇主的同意，作为公务员雇员的代表——政府就单独决定了自己的薪酬标准，这显然是不合情理的。即使前几次调整公务员薪酬实属必要，十分应该，但由于是国家行政机关或公务员主管机构单方面决定，排除了广大雇主的参与和知情，也没有经过必要的法制化程序，社会上出现不理解不信任的声音也属正常。因为在这种没有体现雇主地位和权利的薪酬决定机制中，民众有理由怀疑公务员有可能利用自己独特地位和权力，逃避监督和约束，反仆为主，为自己谋取过多的或不正当的权益。我们需要改进的是在决定公务员薪酬标准的过程中，应充分听取民众的意见，争取广泛理解和支持，且薪酬标准的确定和调整政策一定要经过立法机关的审查通过后才能付诸实施。

2.过程的公开透明。各国公务员薪酬标准的确定和调整都是由政府部门或公共机构主导，广大公众作为雇主，如果要有效行使对雇员薪酬标准参与和决定的权利，就要充分了解和掌握相关过程和信息，这就需要对公务员薪酬标准确定和调整的过程尽可能做到公开透明，以随时接受社会和公众的监督。公务员薪酬标准的确定和调整关涉到社会财富和公共利益的分配，它不属于政府部门的内部管理，而是一种公共管理，理应符合当今民主行政和建立透明政府的趨势。由于政府与民众在权力和信息上存在天然的不对等，为了确保政府的权力不被滥用和公共利益能得到切实的维护，现代民主政治一般都要求政府和公务员的一切管理过程和行为公开透明，除了保密或国家安全的原因以及法律另有规定的以外，以便于接受监督和制约。为此设计了很多机制来保证，如要求政务公开、建立电子政府、推行官员财产信息公示制度等等。而当前我国公务员的工资似乎成为一个不能公开的秘密，个别部门名目繁多的补贴和福利连身处其中的公务员自己都难以摸清，很多时候政府都是自己关起门来，不经过公开的解释和论证，单方面就决定了公务员薪酬的调整，这显然不符合时代要求。如果民众对政府的行为和相关利益情况缺乏必要的了解和把握并形成一定的心理预期，又如何能建立起民众对政府决策和行为的理解与信任呢？因此，我国政府在确定和调整公务员薪酬标准的过程中，有必要把薪酬调查的真实数据，薪酬比较的原则、要求以及薪酬调整的依据和程序步骤等各种信息和行为向全社会公开，以接受广泛的监督和参与，从而使薪酬标准确定和调整的结果取得公众的理解并拥有公信力。

3.程序的法制规范。公务员薪酬标准的确定和调整牵涉面广而又十分敏感，它关系到众多公务员的切身利益，影响到政府的公共形象和社会的公平公正，对这种涉及到公共利益分配和调整的重要公共事务，必须有一整套法制化规范化的程序来保证它的公平正义。现代社会是法制社会，政府必须依法行政，必须在法制的框架内或轨道上来行使公共权力以及开展相关活动，尤其是对这种涉及到公务员自身利益的活动，更加要遵循程序上的规范要求，那种单凭政府内部的一个文件就可以大规模地私自调整公务员工资的做法是比较荒唐和缺乏合法性的。美国联邦雇员工资的调整由专门的工资法来规范，并采取一系列科学化和制度化的做法和程序来实施：第一步，美国劳工统计局实施薪酬调查；第二步，美国人事总署计算地区内工资差距和地区工资支付额；第三步，联邦薪金委员会向总统工资办公室提出工资调整建议；第四步，总统工资管理办公室全面审核工资调整建议并向总统提交报告；第五步，总统审核和发布工资调整数额；第六步，国会立法通过[23]。中国公务员薪酬标准的确定和调整有必要学习借鉴美国成功的有益的做法，对从最初的薪酬调查到最后立法机关的审查通过乃至以后具体执行的全过程，设计出一整套法制化规范化的程序并严格执行，排除政府和领导的自作主张或主观随意，使经过详细科学的薪酬调查和论证所提出的薪酬标准做到公平合理合法，并得到社会各方充分的理解和信任。只有程序上的法制化规范，才能确保民众和立法机关在薪酬标准确定和调整过程中的主体地位，才能确保民众和立法机关能有效行使参与监督的权利，才能确保公务员薪酬标准确定和调整结果的公平公正。

结论与建议

总之，当前要有效消除有关中国公务员薪酬水平上的争议，做到客观科学合理合法地确定和调整公务员的薪酬标准，我们首先应该在公务员薪酬水平上切实体现中等化原则，而不是简单片面的市场化原则，并且对公务员群体应进行恰当的分类，对不同类型的公务员在薪酬水平上提出不同的原则与要求并进行必要的限制。其次，合理地设计公务员的薪酬结构，大幅提高基础工资在整体薪酬中的比例，严格规范限制其它各种补助与福利，选准合适的薪酬比较对象，全面贯彻平衡比较原则。最后，在薪酬标准确定与调整的程序和机制上应该做到中立化、公开化和法制化，确保公务员薪酬标准确定和调整的最终结果合法公平并得到广泛的理解与接受。

注释：

① 2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。但养老保险个人缴费部分基本上由养老保险制度改革后新增加的工资所充抵。

参考文献：

[1]高文书. 公务员薪酬制度改革势在必行[J].人民论坛，2014（22）∶8.

[2]孙昌銮.人社部部长：将适时推进公务员调薪[N].北京青年报，2014-03-10（A10）.

[3]白景明.国外公务员工资制度对我国公务员工资制度改革的启示[J].中国财政，2014（19）∶30-31.

[4]孔德超，孔翔玉.构建公务员工资正常增长机制的理念及方法[J].理论探讨，2014（4）∶153-154.

[5]Guy B Peters. The future of governing： Four emerging models[M]. University Press of Kansas， 1996.

[6]SeeOPM.ReportonLocality-based Comparability Payments for the General Schedule[EB/OL]. http：//wwwopmgov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/general-schedule/pay-agent-reports/2010reportpdf20135/20149.

[7]谢海虹，孙剑平.日本公务员薪酬的公平定位机制及其启示[J].苏州大学学报，2012（4）∶42-49.

[8]Hunter， Lawrence colvin. Economic of wages and labor[M].London：Macmillan，2008∶221-231.

[9]高宁.国外公务员薪酬制度介绍[J].国际劳动，2014（4）∶24-25.

[10]刘昕，柴茂昌，董克用.新加坡公务员薪酬平衡比較机制及其启示[J].经济社会体制比较，2014（4）∶59-67.

[11]董克用，王丹.建立中国公务员工资水平调查比较机制的理论基础[J].中国人才，2008（8）∶10-13.

[12]毛艾琳.美国公务员工资调整机制及其启示——美国政府公务员与企业职工工资比较方法研究[J].四川行政学院学报，2014（1）∶38-42.

[13]丁进.国外公务员工资水平调查的启示[J].人力资源，2013（8）∶48-50.

[14]经济学人.国家领导人“年薪”排行榜[EB/OL]. http：//wwwiceocomcn/shangye/25/2010/0706/196188shtml.

[15]梅继霞.我国公务员薪酬制度的公平性问题[J].中国人力资源开发，2007（7）∶75-80.

[16]刘植荣.美国公务员工资制度探析[J/0L]. http：//guanchagmwcn/2009-12/28/content_1029351htm，2009-12-28.

[17]孙乾，赵鹏.国家气象局23亿补贴职工购房多部委住房补贴超千万[N].京华时报，2014-07-19.

[18]杨艳东.我国劳动者的福利差距与社会保障制度的公平性——基于就业所有制性质的视角[J].学术界，2013（3）∶50-58.