低价中标现象的法律分析及应对措施

郭婷

摘 要：多年来我国相当一部分招标方将最低价投标法简单机械地理解为“最低价”。针对我国招标投标法规定的“最低价中标”原则，从法律方面分析最低价中标法的使用误区，并给出应对措施建议，以供企业参考。

关键词：低价中标；法律分析；应对措施

中图分类号：F284；DF417 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）20-0197-02

“最低价中标”原则是我国招标投标法规定的一种重要评标方法，也是国际上确定中标人的通行做法，本意在于获取良好的经济和社会效益并控制成本。但是在实践中，受制于我国大环境影响和各种主客观因素，这一评标方法经常被不当使用，并不符合我国招标投标法设立最低投标价评审方法的初衷，容易出现问题，影响项目进度和质量，引发社会对“低价中标”现象的诟病。

近年来，低价中标带来的质量安全问题屡屡拨动公众神经。在引起广泛关注的西安地铁“问题电缆”事件中，涉事企业采用低价竞标方式获取订单后，为保证利润而使用劣质电缆，造成产品质量不合格。经调查发现，劣质电缆竟然在多地地铁投标中畅行无阻，令人胆战心惊。

与我国某些招标方一样，大型企业经常采用最低价中标法评审投标项目。在法制体系完备、信用机制完善、质量管理监督体制到位、失信惩罚机制健全的国家，最低价中标法的广泛使用并不会带来太多问题，价格并不是招标方最看重的要素和投标方最希望比拼的环节，相反，如何在确保技术质量优秀且留有一定利润空间的基础上实现最低价，成为驱动企业创新的推力，鼓励企业竞争，利于优胜劣汰。

针对低价中标现象在某种程度上为企业和社会带来的弊端和危害，大型企业作为采办量大、采购额高的招标方，有必要分析低价中标现象的成因及应对措施，以提升采办效率、提高项目质量。

一、最低价中标法的使用误区及危害

我国招标投标法第41条规定了两种评标办法。一是“综合评价法”，即“能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准”。二是“最低价法”，即“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。

综合评价法需要对投标人各项指标做出综合评价。正确使用综合评价法要求招标单位具有制定客观完整的综合评价标准的能力，对招标单位要求较高。如果缺乏标准的综合评价法实施体系，则会使综合评价法具有较强主观色彩，存在较为弹性的自由裁量空间，使招标单位在面对质疑、投诉、检查和审计时具有较大压力。

为规避风险，部分招标方倾向于使用最低价法来确定中标人。但是，真正意义上的最低价法不应在评标过程中简单地把价格作为唯一评判和决定性标准，不应忽略“满足招标文件的实质性要求”的规定，也不应未经测算或未要求投标人澄清合理成本即以最低价确定中标人。因此，最低价评标法中的“最低价”不单纯指价格最低，而是指经评审的、在各项標准合格基础上的、不低于成本价的最低价。

但是受一系列因素影响，多年来我国相当一部分招标方在适用招标投标法过程中，将最低价投标法简单机械地理解为“最低价”，逐渐形成投标人靠低价挤压竞争对手、招标人轻质量重价格的业界氛围。一方面，未考虑或忽视投标人的合理成本和利润使得低价中标人在中标后，为保持企业盈利而采取以次代好等方式开展工作，埋下质量安全隐患。并且，投标方有可能在实施中通过其他方式要求招标方追加投资，不但可能使招标方无法达到压缩费用的目的，而且可能由于无法获得后续费用增加而影响项目进展。另一方面，“满足招标文件的实质性要求”这一重要评审基础未得以充分贯彻落实，不利于招标人从质量、技术和性能方面选择优良的投标人，不但影响招标项目质量，也阻碍企业的技术研发和质量提升，不利于产业转型和结构调整。

二、低价中标负面现象的应对措施建议

最低价中标法这一评标原则本身并不应受到质疑和否定，作为国际通用的评标方法之一，最低价中标法的正确使用能够达到节约成本、提高效益和效率的目的。在目前我国招标投标体制并不健全、招标投标评审环境尚需改善的条件下，建议大型企业作为招标方可从以下几方面规范最低价中标法的适用，通过严格的管理体系来降低低价中标现象的负面影响。

三、正确使用最低价评标法

（一）保证合格基础上的低价，保证优质低价

招标方应将“满足实质性要求”、“合格基础上的低价”、“优质低价”作为评审前提，避免价格一刀切，杜绝只看价格不看质量或者少看质量，要保证各评分项合格。

（二）投标价格不能低于成本，适当留出合理利润空间

如果中标价格低于成本价，在中标价中不考虑招标方的合理利润空间，投标人必然采取降低产品质量或变更、索赔等其他方式获取利润。预留利润空间要求招标方了解投标方的合理成本，招标方可根据经验估算成本、自行核算成本或要求投标人澄清合理成本组成部分。应防范恶意低价投标，若发现投标人报价过低，招标人应启动价格认定程序。

低价大致可分为两种情形，一种是价格虽低但高于正常价，一种是价格低且低于正常价。在第一种情形下，压低价格只是降低了投标方的利润空间，基本不会影响工作质量；但第二种情形的危害却很大，特别是当市场普遍不景气、多名投标方皆通过低于成本价的价格投标以赢取工作机会时，招标方无论如何都难以避免低价中标所带来的潜在负面影响。因此，招标单位应对招标项目的价格构成有清晰的认识，特别是对于大型的、复杂的、工期较长的重要项目，招标方须要投入资源对行业特点和周期、价格体系、成本构成、价格走势、关键部分的构成等问题进行研究分析，提高采购水平，不做容易被乙方忽悠的甲方。在各投标方报价均低且招标方认为均低于合理成本价的情况下，招标方应事先树立清醒的质量预警意识，在生产、实施、施工环节严格监督把控，防范中标方为弥补成本亏损而采取弄虚作假行为。

（三）杜绝实际合同价格低于中标价格

在实践中会出现招标人在确定中标人后再行压低价格、致使实际签署的合同价格低于中标价的现象。这种做法不但违反法律强行性规定，更会影响招标人的工作和产品质量。企业内部审计部门在对招标过程文件进行审计时，通常会严格注意合同价是否高于中标价，但对于合同价低于中标价的现象，建议也应予以监督。

（四）鼓励使用综合评价法

虽然综合评价法标准的编制难度较大，评标因素及权值的确定较为复杂，但综合评价法比最低价法更客观、更科学、更量化，并能有效防止低价不正当竞争。建议大型企业投入资源和精力探索编制客观的、高水平的综合评价法标准。

四、根据项目类型的不同选择适用不同的评标方法

每个项目都有最适合于自己的评标方法，应从项目特点出发选择最有利于实现项目目标的评标方法。技术上没有特殊要求的项目或技术规格、性能、制作工艺要求统一的项目，比较适合采用最低价法。综合评价法适用于价格不是考察重点，而投标方的方案、业绩、经验、人员是考察重点的项目，比如设计、监理类和技术复杂施工项目。

对于企业的常见招标项目而言，在设备采购中，较为简单的设备可选择最低价法，技术复杂的设备可选择综合评价法；服务采购和工程建设项目建议选择综合评价法。

（一）配备专业的评审专家

在评委会专家组成上，对于技术较为复杂、质量要求非常严格的项目，建议选择专业技术水平高的专家，并适当减少项目单位内部专家人数。

（二）强化质量安全监督监管，建立规范严格的管理体制

鉴于最低价中标法对价格因素考量较多，为降低低成本所带来的质量风险隐患，招标方应强化质量、安全方面的监督监管，建立规范严格的管理体制，加强质量监管；检查验收中严把质量关口，从标前、标中到标后实施全流程追踪监管，加强现场监督、出厂检验、施工管理等各环节监管，在健全、严格的管理机制作用下及时发现并纠正产品、工程的质量问题。

在行业不景气、各供应商和承包商普遍采取低于成本价投标买工作换取业绩的情况下，招标方更应强化各环节的监督检测和管理，制定嚴格的评标和管理标准，事前防范、事中监督、事后检查，防止并及时发现中标方的违法违规行为。

近期，某企业对一批技术并不复杂但购买量较大、使用范围很广的货物进行招标，在招标过程中，招标方虽然怀疑投标方报价过低、有可能低于成本价，但最终还是选择了最低价投标方。由于报价太低无法回收成本获取利润，投标方在提供货物时以次充好，但是，招标方的质量监督管理措施非常严格，及时发现质量问题，避免了损失。

除了强化管理体制外，还应落实追责机制，一旦发现质量问题，即使是最低价，也应对招标方责任人进行追责。

（三）建立规范的合同变更管理体制

低于成本价或利润空间很低的中标人除了通过弄虚作假、偷工减料降低成本外，还会通过设计方案变更、工作量变更等种种理由，要求招标人补签合同、追加投资，采用低价中标高价结算的方法弥补成本和利润损失。但是，另一方面，根据项目的实际情况，合理的变更和索赔又是工程建设项目实施过程中的常见现象，也是保证施工质量、达到建设目标的必要方法之一。因此，需要建立实施规范、标准、系统的合同变更管理体制，在避免恶意变更、严格管理投标方的同时，对确实需要变更的工作予以及时批准。

近期，在某企业一大型工程建设项目中，由于投标方价格血拼严重，造成不得不通过变更环节追补资金以继续项目建设。但是，招标方项目管理体制健全严格，投标方难以获得其起初计划实施的变更，虽然避免了投标方的故意变更，但是也影响了项目进度，对招标方项目建设造成负面影响。

（四）加强供应商监督管理，制约惩处供应商失信行为

应加强供应商监督管理，执行合同履行和信用评价体系，对于中标人的履约失信、违法失信行为进行及时有效的制约和惩处，限制不合格供应商进入供应商库，提高投标人通过恶意低价中标所需承担的风险成本，降低投标人基于利益而不惜违法违规操作的可能性。

综上所述，究其本质，低价中标现象源于对我国招标投标法中规定的最低投标价评审方法的误用和滥用，可通过正确适用最低价中标法、根据项目特点选择适当的评标方法，以及建立健全项目和质量管理体制来减轻低价中标现象的负面影响。