商业银行经常项目外汇业务事前管理方式研究

课题组

摘 要：随着我国外汇管理改革步伐的日益加快，外汇管理工作在稳中求进、不断完善原有行政监督管理框架的同时，将简政放权向纵深推进，积极探索构建外汇市场自律机制，将越来越多的一线业务管理责任交予银行机构，要求商业银行按照“展业三原则”审慎办理外汇业务，“将银行挺在一线”逐步实现由“他律”模式到“他律+自律”模式的转变。本文结合国内银行外汇管理中存在的现实问题，通过对现行外汇监管模式下商业银行经常项目外汇业务管理现状进行剖析，以期为经常项目下“将银行挺在一线”工作要求的有效落实提供经验，不断促进外汇管理适应外汇业务发展的新形势。

关键词：外汇管理；经常项目；事前管理；商业银行

中图分类号：F830.46 文獻标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（5）-0083-04

一、研究背景

1996年我国经常项目就已经实现可兑换，我国经济向深度融入全球经济金融一体化趋势发展。当前我国经济进入新常态，党的十九大明确提出了健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险底线的具体要求。对于经常项目外汇管理来说，防控金融风险更是宏观审慎管理的重中之重，既要适应金融开放的形势，又要防范由于各种原因造成的系统性风险，尤其是银行内部产生的风险。随着外汇管理改革的不断深入，经常项目外汇管理从事前管理转变为事中事后的监管，从重审批转变为重监测，从重行为转变为重主体监管。本文对商业银行经常项目外汇业务事前管理现状进行了剖析和探讨，深入探索“将银行挺在一线”经常项目外汇管理模式，并提出适用于我国商业银行的外汇管理思路和具体措施。

二、商业银行经常项目事前外汇管理的现状

目前，我国经常项目外汇管理思路以交易真实性和合规性为出发点，以“宏观审慎、微观合规”为导向，强化商业银行在外汇管理中的作用，发挥银行在一线业务真实性审核中的主观能动性，将监管要求充分落实到业务流程中。而商业银行在落实“一线”工作时，也主要是从内控制度、系统建设、自律和他律等方面来着手，具体表现为以下五方面。

一是内控制度建设方面。在现行外汇管理政策的框架下，各家商业银行从总行到分行进行制度建设，逐步根据经常项下货物贸易、服务贸易和个人外汇管理等不同业务种类，分别制定相应的实施细则及操作规程。与此同时，多数商业银行将外汇管理政策执行情况纳入分支机构经营绩效考核机制中，通过机制约束，全面提升外管政策执行水平。为了加强外汇管理，各家商业银行根据自身外汇业务种类及规模等情况，采用集中或分级管理，将外汇管理政策进行传导，初步建立了“省行-支行-网点”三位一体的政策传导机制。

二是业务系统方面。商业银行依据经常项目项下的制度和法规，建立了数据分析系统，用计算机数据核查替代落后的人工数据核查，降低柜员操作风险，提高核查的准确性、全面性、及时性。各行在系统开发过程中，将外汇管理政策要求嵌入业务系统中，并能够根据政策调整情况定期对相关系统进行改造，在业务流程中进行系统设置，对柜员进行提示。在这一方面，各行系统各有不同，但基本能够紧跟外汇管理新形势，体现外管政策新特点、新要求。例如，办理个人业务如大额外币取款超出等值1万美元时，系统会提示须提供相关证明材料方可办理；当客户境外汇款次数或汇款金额超限时，系统也会进行提示；针对个人分拆结售汇业务，建立“关注名单”进行管理，要求对名单内的客户进行尽职审查，全面了解业务背景真实性等。

三是“展业三原则”履职方面。作为政策的一线传导者，商业银行的从业人员在为企业办理业务时，基于展业三原则“了解你的客户”、“了解你的业务”、“尽职审查”，执行外汇政策要求，办理每笔业务。对于贸易真实性的审核，从业人员基本能依据“单单相符”、“单证相符”的原则，对合同的真实性、条款的合理性、贸易背景的真实性、要素的一致性等内容进行审核；对个人结售汇资金的来源的合规性、用途的合理性等进行甄别。

四是事前审查、事后监督职责方面。商业银行在借助外汇局信息系统和自身的数据网络的基础上，对各项外汇业务进行监控和管理。对异常可疑交易、大额交易等加强审核，做好检查监督工作，履行自律监管职能。商业银行建立了外汇管理合规量化考核机制，将业务差错、数据质量、制度执行情况等多个方面与内部考核挂钩，纳入支行年终绩效考核，增强经营单位和外汇从业人员对合规管理的重视程度。

五是坚守他律，完善自律体系建设方面。我国外汇市场自律机制的建立，是完善我国外汇市场管理体系的重要标志。商业银行不仅依靠自律监管，同时通过自律机制构建规范经营、专业服务、有序竞争、互动交流的外部环境。自律机制使商业银行将“他律”与“自律”并重，“外部约束”与“内部激励”并重。

三、商业银行经常项目事前外汇业务管理中存在的问题

目前由于国内银行自身内部管理中存在的潜在问题，对有效推进“将银行挺在一线”管理模式产生了一定的制约，归纳起来有六方面。

（一）重经营业绩，轻外汇合规管理。目前随着市场环境竞争越来越激烈，部分银行不能辩证地看待强化审核和服务实体经济两者之间的关系，片面强调服务而忽视监管，在业务办理时容易将自身利益作为主要目的，对所应承担的审核和政策法规传导职责，则有意或无意地回避。在商业竞争愈发激烈的背景下，利益与管理的博弈仍然存在。部分基层网点为了经营业绩、拉拢维护重点客户，销售部门轻视合规要求，更有甚者串通柜员有意识地掩蔽客户的违规信息办理业务，给监管造成了一定难度。

（二）人员流动性大，培训周期长。近年来商业银行前台人员以从业2年以下的新员工为主，存在部分员工对政策学习流于表面，政策把握能力较低，业务不熟经验欠缺等情形。另外，银行各层级外汇业务专管人员培训周期相对较长，从初始学习到成为专业性人才无法一蹴而就，因此，在商业银行目前人员轮岗频繁的大环境下，建立一支稳定的人才队伍仍存在不小的挑战。而外汇管理“将银行挺在一线”在实践中未得到充分落实，正是部分业务操作人员对外汇政策理解不到位、尺度把握不明确，为了满足合规性要求，更倾向于将责任风险推脱到外汇局来承担。

（三）管理机制不健全，缺乏指导性意见。科学合理的评价体系是银行发挥“一线”作用的重要保证。由于经常项目已经实现了可兑换，外汇管理由事前审批转向了事中事后的监督，银行“一线”作用的正向激励与反向惩戒机制没有形成，对于落实不力的银行缺乏行之有效的管理措施，对于自觉挺在一线的银行缺少切实可行的激励机制，因此难以促进银行发挥第一道“防火墙”目标的实现。由于缺乏细化的制度和操作指引，导致商业银行在实际操作过程中出现不作为、乱作为的现象发生。如何指导商业银行规范的进行业务操作，以统一的审核标准和尺度来进行业务审核，显得尤为重要。

（四）缺乏有效的应对风险合规管理的手段。合规审慎的内部管理建设对于银行充分有效履職至关重要。然而，目前银行业绩与效益主导下的考核体系以及在此体系下形成的银行合规存在先天缺陷，致使银行风险管理水平滞后、从业人员风险意识薄弱，难以与外汇管理部门的管理要求相匹配。由于银行更注重内部业绩目标考核，因而导致银行从业人员为实现经营目标，往往消极或变相地执行外汇管理规定，少数银行一味地追逐顺周期套利，加剧了市场博弈行为。与此同时，目前银行外汇业务违规成本偏低的现状也进一步增强了其博弈的动机。随着客户违法、违规行为的隐蔽性不断提高，违规成本相对较低，案件发生的频率逐渐上升，商业银行防范风险的难度在不断加大。

（五）行业自律机制管理有待完善。由于各商业银行的组织架构不同，合规管理模式存在差异，造成自律机制对现行经常项目改革的政策，尚无统一的执行标准和操作细则。并且由于自律机制缺乏行政管理手段，无法对自律机制成员的违规行为进行相对应的处罚。由此产生的业务操作差异，监测机制的缺失，存在漏洞。

准确而全面的数据信息是银行自律展业的必要基础。然而，目前银行开展真实性审核时主要根据交易主体提供的相关单证进行，获取其他信息的渠道较为匮乏，碎片化、片面化的数据信息容易导致其审核流于形式。同时，由于银行无法根据交易主体的信用评价数据、信贷融资情况、管理团队贸易偏好对交易主体的贸易背景进行全面评估，因而导致其难以及时有效地识别异常主体及其违规行为，从而使得银行真实性审查效果式微。银行与交易主体间信息不对称直接制约了银行“一线”作用的有效发挥。

（六）“展业三原则”执行不到位。根据日常监管实践，银行未有效执行“展业三原则”有五种主要表现，即：“糊涂虫”、“机器人”、“太极手”、“坏军师”、“潜伏者”。“糊涂虫”：不熟悉外汇管理政策法规，随意解读外汇管理政策意图。政策理解不到位，业务操作不规范，不按业务流程和权限办理业务。在开展业务审核时无所适从，不知如何具体操作、如何把握审核尺度和审核标准、无法开展实质性审查。“机器人”：简单机械地执行外汇管理规定，真实性审查较为被动。对政策和制度生搬硬套，尽职审查流于形式，仅对业务表面一致性和单证的真实性进行审查，对业务的合理性和内在逻辑性缺乏深入的了解和判断。遇到疑难问题直接一推了之。“太极手”：对外汇管理部门的窗口指导工作阳奉阴违、表里不一，对外汇业务专项核查或检查消极配合、应付了事，对于相关风险提示和管理建议虚而化之、推托搪塞。表面上响应外汇管理调控措施，背地里为企业和个人实现监管套利提供便利。“坏军师”：为企业和个人等市场主体规避外汇监管出谋划策，暗示、协助或指导企业和个人游走于外汇政策的灰色地带、打政策擦边球。与企业和个人串谋合谋构造性交易，故意放松真实性审核条件搞恶性竞争，扰乱正常的外汇业务秩序。“潜伏者”：恶意误导外汇管理部门对异常违规行为的分析与研判，妨碍外汇监管部门业务专项核查和检查。为企业和个人通风报信，与企业和个人串通造假，教唆企业和个人逃避违规责任追究，导致外汇监管难、处罚难，削弱了外汇政策的约束力。

三、“将银行挺在一线”商业银行事前外汇管理方式研究

（一）完善银行内部架构。一是夯实基础工作，做好银行内控体系建设工作。各银行应依据外管局下发的经常项目项下的相关制度，出台银行内部控制管理办法和实施细则，形成行内决策、执行和监督相互制衡的内控体系，建立健全商业银行内部外汇业务合规经营的长效机制，确保外管政策变化和更新能够及时显化于规程体系，避免发生业务操作人员因制度理解不准确、更新不及时引发的违规行为。

二是围绕外汇管理政策树立考核目标导向。一方面，各银行机构可建立外汇管理合规量化考核指标体系，将外管政策的执行情况纳入年度综合考评体系中，从业务合规、数据质量控制、内控制度执行等方面实施考核，并对当前重点指标（如结售汇差额比例指标、货物贸易结汇收汇比率变动指标与对外担保履约率指标等）增加权重分数。另一方面，根据外管局相关政策精神，调整营销定价策略。

三是加强从业人员管理，立足长远夯实人才队伍基础。一是丰富外汇业务人才培训形式。由于外汇业务具有政策性强、变化快、连续性等特点，各银行机构应多渠道加强外管政策培训，制定常态化培训计划，采取集中培训、送课上门、面对面交流等形式，不断提高从业人员对政策的熟悉程度和执行水平。二是完善外汇从业人员持证上岗机制。开展外汇从业人员上岗资格认证，实施从业人员资格认证的常态化和动态化管理，提高一线外汇从业人员队伍的专业性和稳定性，进而强化其风险识别能力。三是配备外汇政策管理员，建立内部解决机制。通过增设外汇政策管理员这一关键岗位，实现准确把握外汇政策导向，有效地传达外汇政策要领，认真执行外汇管理规定的目标，提升商业银行办理外汇业务的水平。

（二）规范明晰“将银行挺在一线”的权责。一是明确银行经常项目外汇体系中真实性审查和业务一线办理的角色定位。划定银行的圈子，让银行按照“圈子”规范，不越位也不缺位。

二是明确银行数据信息采集范围和要求。突出银行采集数据的范围、类型、运用范围、报送要求。采集数据应当包括：客户基本信息、开户信息、申报信息、资金收付汇、结售汇、提钞、取现等与跨境交易相关的一系列信息。明确信息向外汇局报送时间、渠道和要求。明确按要求采集信息使用范围，严守跨境资金交易信息安全。

三是在原则监管模式下，要有明确银行经常项目展业自律原则和自身落实展业自律规范配套制度体系。银行展业自律规范要与外汇政策紧密衔接，要全面充分，要有操作性，同时相关的展业自律配套措施应向外汇局报备、评估。

（三）落实完善“将银行挺在一线”外汇管理模式的监督机制。一是加强对银行监测分析。全面充分采集银行经常项下的主体信息，为落实对银行的主体评价监管奠定基础，包括银行自身信息及经常项目客户信息；全面采集银行经常项目业务信息，包括账户信息、贸易申报、贸易收付汇、贸易结售汇等全流程业务信息；依托外汇局大数据分析，按照管理项目建立“主题分析”监测模式，并不断完善“主题”索引及项目，通过选取时间、机构、结算方式、收支金额作为数据分析对象，对预设主题逐层进行数据分析，最终追溯到达最初交易行为，准确甄别异常情况。

二是及时对银行发布共享信息。在应用服务平台增加“外汇局发布”模块，定期发布外汇新政、外汇系统操作规范、外汇风险防范等；建立数据协查机制，增加“申请反馈信息模块”完善应用服务平台银行端账户、贸易等可查询项目，便利银行单证真实性审核工作，给予银行更多的信息支持，便于银行把好外汇第一道关口；建立异常业务互通机制，对于银行自主发现的跨行际、跨区域的异常业务，实时上报外汇局，外汇局根据管辖原则实行区域风险通报、单一客户业务管控，倒逼银行展业自律原则趋于一致。

三是加强对银行展业原则指导。组织搭建银行自律平台，发布自律公约，营造良性公平竞争环境；建立完备经常项目展业指导性原则，在充分体现外汇管理对外汇资金流动、外汇市场秩序以及系统性和区域性金融风险的管理要求下，出台包括概念定义、实施情形、审查措施、银行内控、外部执法等多角度自律原则，明确银行展业自律要求，将外汇管理对展业原则的理解和评价标准传导至银行，作为银行结合自身经营特点进行细化的依据；建立银行展业自律原则规范的报备制度、调整制度和发布制度。

四是完善对银行的评价评估机制。突破原先经常项目仅对企业和个人进行分类评价的局限，建立适用于银行的经常项目考评机制及考评结果的运用机制，将经常项目中“一线”主体纳入外汇局经常项目评价体系。建立至少涵盖业务合规、数据质量、内控管理及银行对外汇局工作配合情况等4个方面评价指标评价体系；建立评价结果的差异化运用，可以参照货物贸易企业分类模式，建立对银行的分类考评，并根据考评结果按照监管尺度和政策优惠差异化标准原则，在下一个考核期内对银行实施差异化管理，实际增加银行违规成本。

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