PPP模式助推新旧动能转换的实践与探索

荣 刚 房林林

(山东大学 管理学院，山东 济南 250100；清华大学 经济管理学院，北京 100084)

一、引言

政府与社会资本合作模式(简称，PPP模式)，提倡政府与社会资本的深度合作，具有整合社会资源、转变政府职能、调动民间资本积极性等突出优势，能充分发挥公共部门和私营部门各自的资源禀赋。①张西勇、段玉恩：《推进政府与社会资本合作(PPP)模式的必要性及路径探析》，《山东社会科学》2017年第9期。PPP模式自2014年以来获得国家的大力推广，据财政部统计，截至2017年9月底纳入全国PPP综合信息平台的项目共计14220个，投资金额高达17.8万亿元，覆盖全国31个省(自治区、直辖市)及新疆建设兵团和市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等19个行业领域。近年来，山东省在推进供给侧结构性改革，引领经济高质量发展的过程中，积极参与PPP模式实践，将PPP模式的应用扩展到了市政工程、生态环保、教育医疗等18个领域，PPP项目数量、投资额度以及项目落地率等均居全国前列。

随着PPP模式实践的持续规范化，该模式的应用范围也逐步拓宽，目前PPP模式已在 “一带一路”建设、“雄安新区”建设等国家战略中发挥着越来越重要的作用。我国经济发展进入新常态以来，新旧动能转换成为新常态下促进经济增长的必要手段，是深化供给侧结构性改革的必经之路，新旧动能转换的推进需要政府管理方式改革、国有企业改革和民营企业改革的三管齐下。②黄少安：《新旧动能转换与山东经济发展》，《山东社会科学》2017年第9期。也就是说，PPP模式与新旧动能转换具有天然的共同属性，即需要政府引导，更需要全社会的积极参与。所以，PPP模式在新旧动能转换过程中必将发挥积极作用。

二、PPP模式在我国的具体实践

新旧动能转换是全球范围内抢占新一轮科技革命和产业变革制高点、争夺全球产业发展主导权的必然选择。近年来，美国、德国、日本等发达国家纷纷加速新动能的培育和发展，形成了值得借鉴的诸多新逻辑、新做法。[注]盛朝迅：《发达国家新兴产业政策的新动向与启示》，《经济纵横》2016年第11期。对我国而言，在人口红利消失、资本边际报酬下降以及对外开放带来的技术赶超空间收窄等负面因素影响下，推动新旧动能转换，促进供给侧结构性改革成为我国推动经济增长的重要手段。[注]刘凤良等：《全球技术进步放缓下中国经济新动能的构建》，《经济理论与经济管理》2016年第12期；刘穷志、任静：《社会资本参与PPP模式的“素质”研究——来自中国上市公司的证据》，《经济与管理评论》2017年第6期。

(一)PPP模式的发展历程

学术界比较一致的看法认为，PPP模式起源于法国。然而，对我国而言，PPP模式并不是舶来品。早在20世纪70年代末，PPP模式就被国内许多城市成功的应用于路边树木的管理和动物园里对肉食动物的饲养上，只不过当时缺乏对PPP模式的系统梳理和提炼。从PPP模式在我国的发展进程看，PPP模式在我国先后经历了“尝试阶段”、“探索阶段”和“爆发式增长”三个阶段，目前对PPP模式的应用处于第三个阶段。可预见的是，随着PPP模式顶层设计及实际应用的不断完善，我国PPP模式将进入规范化发展阶段。

PPP模式应用的“尝试阶段”(1995-2003年)。这一阶段，PPP模式作为新兴融资方式被引入国内，恰与当时我国吸引外商投资的急切需求不谋而合。代表性项目有：广西来宾B电厂、成都自来水六厂、长沙电厂及北京第十水厂等，并且以外企的积极参与为主要特点。然而，以吸引外商投资为主要目的的PPP项目操作理念，最终导致了PPP模式在我国的水土不服，若干示范项目也未竟全功。不过，这一阶段的实践也奠定了未来良好的发展基础，对我国后续PPP模式的推进作用不容忽视。

PPP模式应用的“探索阶段”(2004-2013年)。这一阶段的推广主要得益于特许经营概念在公共事业领域的运用，北京地铁四号线及国家体育场PPP项目是这一阶段的典型代表。但是，这一阶段公共产品及服务的供给效率、利益分担、风险管控等PPP模式的核心要素仍未得到足够的重视，PPP模式单一筹资导向也未发生根本改变，最终导致政府负债的激增。值得肯定的是，该阶段是PPP模式在我国发展壮大的重要过程，不同领域的深入实践促进了PPP理论体系的深化和发展。

PPP模式应用的“爆发式增长”是指2014年以来我国PPP模式的发展阶段。2014年以来，国家发改委、财政部密集出台了一系列大力推广PPP模式的相关政策文件，国务院法制办也出台了PPP条例，公开征求意见，推动PPP模式的规范化发展。

在系列政策的引导下，我国PPP项目呈现爆发式增长。以财政部PPP项目为例，截至2017年6月30日，全国入库项目13554个，总投资额高达16.37万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆建设兵团和19个行业领域，PPP模式还被广泛运用到了“雄安新区”、“一带一路”等国家战略。除PPP项目数量、投资额度的大幅增加以外，这一阶段的PPP模式已经从单一融资功能，实现了向转变政府职能、创新预算体系、整合社会资源等的转变。但是，在这一阶段的发展过程中也暴露出了一系列问题。我们相信，随着PPP顶层设计和实际操作的不断成熟完善，我国PPP模式必将进入促发展与防风险并重的规范化发展阶段。

(二)PPP模式助推山东新旧动能转换的实践

为了推动PPP模式在山东的落地实施，助推山东新旧动能转换，山东省财政厅成立了PPP工作领导小组，创设了PPP工作中心，构建了多方协作的PPP领导机制，安排了PPP引导基金，并制定了物有所值和财政承受能力论证指引等相关操作指南、业务操作手册等制度规范，在健全机制、规范管理、创新合作、促进项目落地等方面形成了一系列规范做法，积累了丰富的实践经验。据财政部PPP全国综合信息平台统计，截至2017年6月底，山东省PPP入库项目1077个，总投资额10127.4亿元。全部入库项目中智慧城市建设、生态环保、能源、科技、文化、医疗养老、新型农业等领域项目与新旧动能转换息息相关，项目数量约占全省入库项目的30%。PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交等五个阶段，执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交等四个阶段项目数总和的比值为项目落地率，以此对进入执行阶段后PPP项目的分析更具价值。

4.3 打印预约回执单 计算机默认打印机型号为EPSON-7781IV，打印纸为宽80 mm的热敏打印纸，预约成功后点击“打印”按钮即可打印。预约回执单内容全面、一目了然，显示内容有预约时间、患者姓名、病历号、本次治疗天数、每天预约的时间段及该时段的序号以及静脉通路器材的使用情况、预约护士工号等。

截至2017年6月底，山东省尚未有项目进入移交阶段，进入执行阶段的PPP项目共有285个，总投资额2340.13亿元，两项指标分别占全部入库项目的26.5%和23.1%。285个项目涉及城镇综合开发、保障性安居工程、交通运输、教育、科技等18个领域，对山东省新旧动能转换起到支持作用的项目共计112个，总投资额1160.78亿元，两项指标分别占执行阶段全部项目的39.3%和49.6%，分布于科技、文化、能源、农业、市政工程、养老、城镇综合开发等7个领域，具体情况如表1所示：

表1 山东省支持新旧动能转换的PPP项目情况汇总

资料来源：财政部PPP全国综合信息平台

三、PPP模式助推新旧动能转换的路径分析

(一)PPP模式助推新旧动能转换的实现路径

新旧动能转换重大工程不仅需要政府的有效引导，更需要社会资本的广泛参与。因此说，新旧动能转换与PPP模式具有共同的天然属性，PPP模式能够有效助推新旧动能转换重大工程的落地实施。山东省将新旧动能转换聚焦于“四新促四化”，即发展新技术、新产业、新业态、新模式，实现产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化、品牌高端化。通过“四新促四化”培育壮大新动能，改造提升传统动能，最终促进经济转型升级、提质增效。综合山东PPP项目的实践经验以及山东新旧动能转换重点突破的总体安排，我们认为，PPP模式助推新旧动能转换或可通过以下三条路径得以实现。

一是PPP模式助推新旧动能转换综合试验区及济南先行区建设。促进传统基础设施建设及公共服务的供给是我国采用PPP模式的两大初衷，山东省新旧动能转换综合试验区及济南先行区内跨黄河通道、市政道路、管网工程、保障性工程等重大基础设施建设和公共服务供给等都可以采用PPP模式。

截至目前，山东省已有多项供水、供电、供热、环保、市政道路、保障性住房、综合管廊建设、智慧城市建设等采用PPP模式的项目进入了执行阶段，这些项目的实施为综合试验区及济南先行区基础设施PPP模式建设提供了有益的借鉴。以智慧城市建设为例，山东省智慧城市PPP项目进入执行阶段的共有5个，其中章丘市智慧城市视频监控“天网”工程PPP项目及济宁市任城区智慧城市产业园建设项目分别为山东省及国家的第三批次示范项目，章丘市智慧城市项目中政府出资占总投资额度的4%，出资388万元，撬动社会资本9312万元，合作期限10年，主要完成章丘市视频监控系统的转型升级以及配套数据机房的建设等。济宁市智慧城市建设项目中政府出资8000万元，撬动社会资本43.30亿元，合作期限30年，项目包括两部分内容：一是智慧城市建设，以社会管理、民生服务为主题进行建设，具体包括智慧城管、智慧政务、智慧医疗、智慧教育、智慧旅游及智慧交通等21个模块；二是产业园区建设，包括研发中心、创客中心、数据服务中心等内容。此外，从全国范围看，国家级智慧城市示范项目还包括温岭市智慧城市PPP项目、合肥市高新区智慧城市管理运营项目、安徽省淮南智慧城市民生领域建设PPP项目、湘潭市新型智慧城市PPP项目及云南昆明市智慧城市等5个。

PPP模式参与基础设施、公共服务建设的合作期限较长，一般在20年以上，采取政府付费的模式，能有效解决政府短期财政存在压力情况下的供水、供电、供热、环保、市政道路等基础设施及公共服务供给问题，智慧城市等项目的实施在提升城市综合管理水平的同时，还能有效促进科技信息产业等新动能的培育。

二是PPP模式助推新旧动能综合试验区及济南先行区内产业园区综合开发。新旧动能转换要以促进产业发展为载体，产业园区的建立能够充分发挥产业发展的集聚效应，对传统动能的转型升级、新动能的培育起到有效地促进作用。山东省新旧动能转换综合试验区及济南先行区内要做好新材料、新能源、高端装备制造、医疗健康、现代金融等促进动能转换的产业园区的统筹规划。除了产业园区的规划建设外，园区的运营能力对园区功能发挥具有至关重要的作用，以PPP模式进行产业园区综合开发的优势在于即能保持政府的主导作用，又能吸引具有丰富经验的运营商的加入，充分发挥社会资本在园区建设及运营中的积极作用。

三是PPP模式助推山东产业结构调整升级。山东省新旧动能转换面临着传统动能占比较大，新动能培育不足等尖锐矛盾，山东省传统产业占工业比重约70%，而传统产业中重化工业又占约70%。因此，山东省新旧动能转换不仅包括新动能培育，还要包括传统产业的改造升级，要着力促进高端装备制造、高端化工、信息产业、能源原材料、海洋经济、现代农业、文化产业等山东优势产业的发展。

PPP模式除了通过支持产业园区的综合开发促进产业发展以外，还可以直接助力具体的产业发展。以能源领域为例，截至目前山东省进入执行阶段的PPP项目中，能源领域PPP项目共计18个，总投资额高达144.21亿元，包括光伏发电、垃圾发电、节能减排、生物质能等。以省级示范项目台儿庄生物质发电工程项目为例，项目包括生物质发电机组及辅助生产设施建设，政府出资49%，社会资本方出资51%，5年建设期，采用使用者付费方式，建成后由社会资本运营15年。

(二)山东省PPP模式运行中存在的问题

伴随着PPP项目的增加，PPP模式运行中存在的问题也逐步凸显。对这些问题的讨论与分析，有利于PPP模式的规范与发展。山东省PPP模式运行中存在的问题及风险点主要表现在以下三个方面。

一是PPP项目缺乏统筹规划，过度推广存在一定风险。在国家发改委及财政部大力推动下，我国各省PPP项目数量及投资额度呈现爆发式增长，PPP投资额占地方政府投资额的绝大部分比重。PPP项目爆发式增长或将导致地方政府负债增加、对民营企业挤出效应加剧等问题的进一步恶化。由于山东省PPP项目数量、投资额度、落地项目比率等均居全国前列，面临的上述问题可能更为突出。

二是PPP项目管理及操作规范性有待提高。PPP项目管理的不规范主要是指PPP相关制度体系的不完善，以及主管部门对PPP项目管理不统一。山东省发改委、财政厅都出台了系列PPP制度及操作指引，在PPP管理的基本原则、适用范围、管理流程、支持措施、责任识别、信息披露等多个方面进行了指导和规范，有效促进了PPP模式的推广。但是，目前制度体系中还缺乏对PPP项目绩效评价、风险管控等方面的规定，部分操作指引还缺乏实际操作性。此外，在发改委及财政部共同主导的形势下，PPP制度“政出多门”，不利于PPP模式的持续发展。

PPP项目操作的不规范在项目各阶段都有所体现。比如，项目识别阶段主要问题表现为对项目可行性分析重视不足、项目“两评”流于形式等；项目准备阶段主要问题表现为项目运作方式与项目本身性质匹配不足、项目回报机制单一等；项目采购阶段主要问题表现为资格预审工作流于形式、地方政府的“国企情结”、对专业运营方重视不足以及恶意低价竞标普遍存在等；项目执行阶段主要问题表现为项目资金管理不到位、项目中后期监管欠缺、绩效评价不足以及重建设、轻运营等。

三是对PPP典型做法缺乏系统梳理总结，示范项目的引领作用未能充分发挥。山东省推行PPP模式以来，各地市涌现出了一批典型做法，包括PPP模式推广中积累的经验，比如“宁阳模式”、“禹城经验”、“嘉祥样板”、“菏泽速度”、“博山做法”，以及PPP示范项目的具体做法，比如荣成市固废综合处理与应用产业园PPP项目、淄博市博山区姚家峪生态养老中心PPP项目等。省财政厅也安排专项资金对基础工作扎实、项目质量较好、示范效应明显的地区以及示范项目给予过奖励和补贴。然而，目前对上述典型做法还缺乏系统梳理，不利于将好做法、好经验复制推广，也制约了其示范引领作用的发挥。

四、PPP模式助推新旧动能转换的政策建议

尽管PPP模式的应用实践还存在诸多问题，但瑕不掩瑜。为进一步做好PPP模式助推新旧动能转换的工作，我们提出以下几点政策建议。

一是做好新旧动能转换工程中PPP项目的统筹规划。做好PPP项目的统筹规划，就要做好统一主管部门、统筹管理制度、统筹平台建设等三个方面的工作。统一主管部门，即要明确山东省新旧动能转换PPP项目的专门管理机构；由主管部门负责做好全省PPP项目数量、投资额度及项目领域的统筹安排。紧密结合山东新旧动能转换的具体规划，通盘考虑并坚持量力而行的基本原则，明确政府总体支出责任，防控政府债务风险，坚决避免重复建设及资源浪费。统筹管理制度，即要做好对新旧动能转换PPP项目管理制度的统筹协调；统一PPP项目评审标准，统一PPP项目关键环节的制度要求，杜绝“假PPP”、“伪PPP”等不应该、不利于采用PPP模式操作的项目的出现。统筹平台建设，即要做好对新旧动能转换PPP项目信息公开平台及项目库的统筹建设；建设新旧动能转换PPP项目信息公开的综合平台，统一并完善PPP项目信息公开的基本要素，推进PPP利益相关方失信主体及行为的信息公开，强化对综合平台的及时更新，打破信息孤岛，充分发挥社会公众的监督作用，让PPP项目操作在阳光下运行。

二是强化对新旧动能转换PPP项目的规范管理。强化规范管理，提高项目操作的规范性，是实现PPP可持续发展、充分发挥PPP模式支持新旧动能转换的关键。强化规范管理，要做到制度先行，PPP立法的缺位凸显了PPP相关规章制度的重要性，为此山东省要持续完善PPP制度体系建设，充分发挥规章制度的引导与约束作用。现阶段完善制度管理的关键在于补充完善PPP咨询服务、绩效评估、风险管控、融资支持等制度，探索可操作的物有所值量化评价准则与评价方法，强化对PPP项目中政府支出责任和财政承受能力的监测与管控等，促进不同主管部门对PPP管理的规范统一。

强化规范管理，还要做到严格入库项目管理，重视对新旧动能转换PPP项目的中后期监管，做到全生命周期的管理。PPP项目操作包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行及项目移交等五个阶段。项目识别是PPP项目的总开关，决定项目的可行性以及该项目采用PPP模式的可行性。因此，项目识别不能依靠“拍脑袋”，要基于对项目的严谨论证，建立可行性评估报告、物有所值评价及财政承受能力评价的一票否决制。项目准备是对PPP项目的总设计，决定了PPP项目运作方式、采购方式、回报机制等问题，这些设计要根据PPP项目本身性质给出，不能单纯以政府、社会资本任何一方的利益为重。项目采购是选择社会资本方的关键阶段，地方政府要摈弃“国企情结”，严格资格预审及招标工作，同时考虑社会资本方的运营能力，不可人为设置民营资本进入障碍。项目执行阶段是项目落地的关键环节，地方政府不能做“甩手掌柜”，要重点做好对项目资金、工程质量的监督管理。此外，尽管目前尚未有进入移交阶段的PPP项目，但随着PPP项目的推进，未来会有大批项目逐渐进入移交阶段，因此要抓紧制定适合不同行业的PPP项目移交标准，为PPP项目进入移交阶段做好准备。

三是积极推动PPP模式创新，持续加强PPP模式服务新旧动能转换的作用。创新是驱动经济发展的关键所在，[注]汤吉军、郭砚莉：《创新治理的经济学分析及政策涵义》，《济南大学学报》(社会科学版)2017年第3期。积极推动PPP模式创新，就要创新PPP模式的方式方法，多措并举提高社会资本，尤其是民营资本参与PPP的积极性。这些措施包括实行PPP项目的分类管理、加强PPP项目的整合优化、鼓励社会资本方的积极创新、探索地方政府的终身问责机制等。

PPP项目的分类管理,能够提高PPP项目运作的效率，有利于不同领域PPP项目经验的总结与推广。PPP项目的整合优化包括同类项目的整合、存量与新建项目的搭配、PPP项目的“肥瘦搭配”等，整合优化要遵循适当性、效率性的原则，并且要注意与ROT、TOT、BOT等项目运作方式的有机结合。鼓励社会资本方的积极创新，就是要在保障PPP项目质量的基础上，鼓励并支持社会资本方通过创新增加收益。完善政治风险保险制度、探索地方政府的终身问责机制，缓解社会资本对地方政府的违约担忧。