深化区域合作推进精准脱贫的湘赣边试验

摘 要 区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展集中连片贫困地区长效脱贫的工作思路。2016年，湘赣开放合作试验区开启通过深化区域合作推进整体脱贫的探索。本文在总结湘赣边区域合作推进精准脱贫基本状况的基础上，探索其扶贫合作的基本原则和主要政策，具有一定的理论价值。

关键词 区域合作 精准脱贫 湘赣边试验

作者简介：黄勇，中共浏阳市委党校理论教员，主要从事区域经济的研究和教学。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.187

探索中国特色扶贫开发道路，实现扶贫治理体系和扶贫治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化有机组成部分。

用区域合作的办法来解决区域性贫困问题是新时期实现扶贫攻坚任务的基本方略。决胜全面建成小康社会，集中连片贫困地区成为扶贫工作的主战场，统筹片区发展与精准扶贫成为扶贫工作的的主路径。《“十三五”脱贫攻坚规划》指出：“推动贫困地区深度融入‘一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大国家战略，与有关国家级新区、自主创新示范区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区建立紧密合作关系，打造区域合作和产业承接发展平台探索发展‘飞地经济，引导发达地区劳动密集型等产业优先向贫困地区转移。”通过区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展，是解决贫困户发展致富所面临的共性约束，实现贫困县、贫困村长效脱贫、加快连片特困地区发展的基本方略。当前，省、市、县三级政府把精准扶贫当做一项严肃的政治任务，集中大量人力、财力、物力资源，针对集中连片特困地区高位推进精准扶贫，通过发展增收项目和社会保障兜底，是实现贫困人口在规定时间内实现脱贫必要举措。但这种高强度“挺举式”脱贫，难以保障长效脱贫。精准扶贫解决的根本问题是经济发展不均衡问题，这要求从全局的高度统筹区域发展，理顺区域分工，从而实现资源最优配置，形成布局合理、结构优化、发展均衡的区域经济体系；同时，区域合作扶贫是一个促进区域经济结构调整，实现区域经济持续增长的过程，这必然要遵循经济发展规律，通过促进区域经济协调发展来解决经济发展中的问题，从根本上消除产生贫困的区域环境因素。

一、深化区域合作推进精准脱贫的湘赣边试验区基本状况

2014年底，湘赣边12县市区（后均称县）共同发起成立湘赣边区域开放合作试验区（简称试验区，下同），试验区涵盖了罗霄山集中连片贫困地区北段的平江、修水、莲花、遂川、永新和井冈山市等6个国家级贫困县。2016年，试验区万载主题会议签署了《促进区域内精准扶贫备忘录》，开启了区域合作精准脱贫的实践探索。受产业基础、资源条件、交通区位等因素影响，试验区县域经济发展水平不均，特色各异。浏阳市、醴陵市、上栗县和湘东区交通区位条件较好，主导产业优势突出，经济实力雄厚。而六个贫困县远离区域经济中心，经济结构单一，基础薄弱，但是生态条件优越，绿色农业和旅游发展资源丰富。

相对于其他集中连片贫困地区，试验区具备合作的良好基础。该区域连接长江中游三大城市群，邻近珠三角、长三角和海峡西岸经济区，承接产业转移优势明显；自然资源相对丰富，特别是稀有金属矿产资源富集，储量大，在世界上占有重要地位；生态条件相对优越，农林产业基础雄厚，是长江中游的重要的生态涵养区和水源补给区；文化积淀深厚，特别红色旅游资源闻名中外。但同时障碍因素也相当突出。从自然地理的角度来看，贫困县多分布在山川阻隔的独立地理单元，交通通讯网络末梢难以连通到位；从经济地理的角度来看，贫困县大多远离经济发达城市，省级经济中心难以辐射到位；从政治地理的角度来看，山水相连的贫困县往往受制于行政区划分割，发展规划难以沟通到位；从生态地理的角度来看，贫困县大多属于生态环境保护和生态资源科学利用的核心区域，环境保护难以协调到位。地理阻隔和行政分割导致试验区缺少统一规划，产业发展同质竞争严重，制约着区域合作的有效推进。

二、深化湘赣边区域合作推进精准扶贫的基本原则

（一）平等合作与扶持落后相结合原则

一方面，参与合作各县是互不隶属的平等合作主體，要避免相对发达县忽视贫困县财力和资源的实际困难，强势推进合作的做法；又要克服贫困县“等要靠”依赖思想，不积极承担合作义务的消极行为。另一方面，简单化的平等和绝对化的平均也难以合作。精准脱贫示范带建设的目标是同步整体脱贫，各县发展水平的差异，必然要求在资源的时空配置上向贫困县，贫困村倾斜，要求相对发达县提供力所能及的帮助，优先为贫困区域提供发展机遇，安排资金项目，以促进区域均衡发展，比如，在就业培训，干部培训，相邻县产业配套设施建设，就学、就医等民生服务方面，相对发达县就可以承担更多责任。

（二）整体推进与突出优势相结合原则

一方面，推进区域整体脱贫的客观要求是实现整个区域脱贫效益最大化，从长远看，整体效益的最大化是实现个体和局部利益的保障，片面追求个体利益、局部利益的最大化必然难以持久。另一方面，参与县资源禀赋，发展水平和区位条件的差异，既是开展合作的现实基础，更是各县利用优势资源，发展优势产业，避免同质竞争，实现资源优势、发展优势和区位优势互补的关键。如浏醴万上四县是全球范围的鞭炮烟花主产区，该产业布局受地理条件和环境制约较小，脱贫致富带动效果十分突出。协调四县产业发展的政策和产业发展的方向，避免产业内耗，县内斗，是更好发挥鞭炮烟花产业扶贫效益的重要条件。

（三）绿色发展与长效脱贫相统一原则

实现集中连片贫困地区持久脱贫，关键在于产业，而传统的“高投入、高消耗、高污染”产业扶贫开发模式因为会对环境造成影响而难以为继。顺应我国发展方式转变和生态文明建设潮流，实现贫困地区产业动力大转换，重新构建包括绿色环保产业、林业、生态畜牧业、现代有机农业、新能源产业和新型战略性产业，以及以此为核心的新型生产性服务产业，如生态金融、生态旅游和文化创意产业等绿色发展动力源，是实现集中连片贫困区域长效脱贫的新动力、新支撑和新路径。从试验区现有的合作看，旅游产业，文化创意，绿色农业及农产品加工正是符合绿色发展理念的长效脱贫产业。

（四）政府介入与市场参与相结合原则

在区域合作促进精准脱贫过程中，产业扶贫是重点，这必然要求遵循市场经济的一般规律，让“市场在资源配置中起决定性作用”，通过供求、价格、竞争、风险等市场机制，引导资源在区域之间和区域内优化配置。政府不要直接干预区域内市场主体的经济活动，而要着力为实现区域率先精准脱贫提供必要的引导和服务。如果以政府取代市场，以规划取代规律，按全能型政府的职能定位思维，过度干预区域内的微观经济活动，结果导致区域内资源配置的低效率或无效率，甚至使区域间的发展差距进一步拉大。但是，强调市场参与绝不意味忽视政府作用，精准扶贫工作注重的是经济效益的均衡、共享，社会效益的合理、长效。政府的有效介入，正是为了能有效克服市场机制的消极作用。政府的作用主要表现在加强政策协调和立法合作，为区域协调发展提供政策法律方面的支持；依据客观条件和经济规律，从宏观层面制定区域发展规划；发挥协调功能，为跨区域的交流协作搭建平台；运用财政货币政策、产业政策手段，引导和支持市场主体开展经济活动；提高区域内基本公共服务供给水平，保障和改进民生等方面。

三、深化湘赣边区域合作推进精准脱贫的主要对策

（一）协调区域合作扶贫的政策环境

构建促进区域合作扶贫的政策法规体系是促进区域合作长效发展的基础工程。综合考虑罗霄山区的生态环境、资源禀赋、产业特征和区位条件，均衡经济布局、集约利用资源、有效防治污染、积极保护生态是制定区域扶贫发展整体规划，制定扶贫开发区域政策的基本依据。加強森林保护、水源保护等区域环境保护法规，旅游开发、特色种养等产业发展引导政策、交通通讯、电力能源等基础设施共建共享规划等扶贫相关重点领域的立法合作和政策协同，是优化区域扶贫合作政策环境的重点领域。试验区《生态环境联合治理合作框架协议》、《共创全国农产品质量安全示范区宣言》等合作成果正是区域合作政策协同的有益尝试。

（二）优化区域互联互通的流通环境

改善区域互通的流通环境是深化区域合作推进精准脱贫的关键。要尽快打通交通、通讯、电力、水利、物流等基础设施最后环节，破除人力财力物力的自由流通的“硬制约”；致力于构建人力、资金、物流、信息全区域无障碍流通机制；破除相对发达县生产要素向欠发达县流动的户籍制度、土地流转制度、地方保护主义等“软障碍”，培育生产要素自由流动、平等交换的现代市场体系；加快人才制度、投融资体制改革，建立信息、物流共建共享平台，发挥相对发达县辐射带动作用，推动资金、技术和人才等要素资源的实现最优配置。

（三）构建绿色发展的扶贫产业体系

坚持绿色发展理念，合理布局扶贫产业，构建紧密协作的产业链是推进区域整体长效脱贫的核心。要根据比较优势原则，优先发展优势产业，并依此确定本县及在试验区分工协作体系中的地位；要发挥试验区的整体比较优势，充分参与长江经济带、长株潭城市群区等经济区的协作关系。立足现有产业发展基础，扶贫产业体系重点领域包括发展以幕阜山—罗霄山区自然风光和风土民情为依托，以湘赣边秋收起义建立井冈山根据地为主题，包括神秘森林旅游、美丽乡村体验、养生度假休闲、红色文化旅游等深度融合的旅游扶贫产业；依托电子商务和龙头企业营销体系，培育设施农业、蔬菜水果、茶叶茶油、林下种养等生态农业和绿色食品产业链；借助信息化物流产业，合理布局以生物医药、电子信息、高端制造、烟花鞭炮、新材料等区域优势产业为依托的产业链配套精品园区；依托电网建设，推动光伏发电、风力发电、小水电等清洁能源产业整合发展。

（四）推动公共服务的平等共享

受制于行政区划的分割，公共服务资源无法在各主体间均衡配置，但是可以通过区域协作，实现公共服务政策协同、优质资源共享并向贫困县、贫困人口适度倾斜。如推动相邻区域学校共建，学籍互认和资源共享，鼓励发达县学校适度参与贫困县教育扶贫；推动劳动就业服务区域合作，重点推动产业发达县为贫困县提供更多就业岗位和就业培训服务；推动社会保险区域互认、基本医疗卫生优质资源共享等。

（五）开展区域智力扶贫合作

统筹全区域各方资源，搭建科技扶贫工作平台，引导政府部门、企业、社会组织、科技工作人员共同参与，建立稳定的科技扶贫合作机制；精选辐射带动能力强范围广，增收效果好的科技扶贫项目，积极支持符合条件的企业、科研院校借助产业基地、合作社与农户建立稳定的科技扶贫机制，带动外部资源向贫困地区聚集。改变传统“物质扶贫”观念，将着力点放在对“人”的改造和提升扶贫脱贫能力上，注重改变贫困落后地区干部群众的落后思维理念。充分总结各县扶贫工作先进经验特别是相对发达区域发展经验，依托先进县的培训基地机构，帮助贫困县培训精准扶贫帮扶干部、贫困村村干部、扶贫产业人才，为扶贫工作提供智力支撑。通过选派技术骨干，致富能人和优秀干部驻村指导，选送贫困村中青年创业带头人外出挂职学习等方式，着力培养一支带不走的“扶贫工作队，扶贫接班人”。