抢抓上海城市功能疏解机遇助力打造具有国际影响力的创新之都——关于合肥承接上海城市非核心功能疏解的研究

范观兵 王 飞 谢 韬

(合肥市委政策研究室，安徽 合肥 230071)

近年来，党中央、国务院高度重视长三角地区的发展，特别是习近平总书记关于推动长三角更高质量一体化发展作出的重要指示，为合肥乃至全省融入长三角一体化发展提供了战略指引和根本遵循。上海作为长三角城市群中心城市，随着城市定位的调整和要素资源的趋紧，正积极研究疏解部分城市功能。合肥作为长三角城市群副中心城市，应主动加强对接，深化双城合作，抢抓上海城市功能疏解机遇，把握长三角新一轮区域合作的“风口”，为打造具有国际影响力的创新之都提供助力。

一、上海城市功能疏解背景及疏解方向

（一）主要背景

上海城市功能疏解有着极其深刻的现实背景，尤其是在我国经济由高速增长转向高质量发展阶段显得更为紧迫而重要。

从外部经验看，全球性城市面对人口、资源、环境等制约，都力求通过功能体系优化和空间布局调整，推动城市向更高能级发展。比如，伦敦采取建立卫星城、政府部分外迁、指标监督等办法推进城市功能疏解；东京实施多中心发展战略，以政策引导产业转移，优化快速交通布局，推动东京都市区加快发展；北京对内在通州建设城市副中心，对外以雄安新区设立为契机，集中疏解非首都功能，推动京津冀协调发展。

从国家战略看，2016年6月出台的《长江三角洲城市群发展规划》明确提出，要加快提升上海核心竞争力和综合服务功能，推动非核心功能疏解。上海作为长三角世界级城市群核心城市，开展城市功能的有机疏解，对于进一步强化上海“五个中心”的城市定位，引领带动长三角城市群一体化发展具有重要作用。

从上海自身看，随着人口、土地、环境、资源等承载压力不断加大，要素约束趋紧倒逼上海必须加快城市功能疏解。人口方面，《上海城市总体规划（2017－2035）》（简称规划）提出到 2035 年常住人口总量控制在2500万以内，2017年是2418万人，未来人口增量仅82万人；用地方面，规划提出到2035年建设用地规模控制在3200平方公里以内，2015年是3145平方公里，未来新增用地仅55平方公里。环境方面，规划提出2035年PM2.5年均浓度控制在25微克/立方米左右，2017年是39微克/立方米，超标14微克/立方米。能源方面，上海市“十三五”规划提出年能源消耗总量控制在1.25亿吨标准煤以内，2016年是1.17亿吨标准煤。

由此可见，上海开展城市功能有机疏解是大势所趋、使命所需、形势所逼，必然会在今后一个时期成为上海坚定不移的城市发展策略。

（二）上海城市功能分类

城市功能是指城市在一定区域范围内的政治、经济、文化、社会活动中所具有的能力和所发挥的作用，是多功能的综合体。从经济基础理论来看，城市功能可分为“基础服务功能”，即为满足城市及周边地区居民生活需要的服务功能，比如，居住、教育、医疗等；“核心功能”，即决定城市性质定位和发展方向的功能；“非核心功能”，即与城市性质定位和发展方向联系并不密切的其他功能。

《上海城市总体规划（2017－2035）》提出，到2020年要建成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市；到2035年基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。由此可见，上海核心功能应包括科技创新、金融贸易、商务交往、航运中心、文化创意、高端制造等方面；非核心功能，主要是非高端或非核心制造业，层次不高的劳动密集型产业，与核心功能联系不紧密的服务业，以及一些高污染、高能耗行业等。基础服务功能，主要包括便捷的生活配套和美好的生态环境等。

表1：上海城市功能分类情况

（三）上海城市功能重点疏解领域

目前，上海正按照习近平总书记提出的“研发在上海，生产在外面；头脑在上海，身体在外面；关键制造在上海，一般产业链在周边”的指示要求，加快推进城市功能疏解。从产业链角度看，主要是产业升级滞后的一般性制造业。《上海市产业结构调整负面清单2016》，对电力、电子、医药、机械、轻工等15个行业488项内容作出了限制和淘汰说明。从价值链角度看，主要是核心功能里的一些非核心环节，比如，贸易功能中的国内区域性批发市场，航运功能中的航空运输，金融功能中的后台服务等。从空间布局角度看，主要是根据城市和产业发展规律，可从主城区退出的产业。比如，分布在城区的部分制造业和专业服务业等。从服务对象角度看，主要是服务范围远超出上海本地的公共服务功能，比如，主要服务于外地患者的大医院等。

（四）上海城市功能疏解空间范围

上海已明确疏解城市非核心功能，必须立足国家战略大局和长三角城市群空间格局（图1），发挥引导带动作用，促进市域范围和长三角各城市协同发展。具体而言，可分为四个层次，一是上海的郊区新城和新市镇；二是上海“1+6”大都市圈，包括苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山；三是长三角城市群，尤其是杭州、南京、合肥三大副中心城市；四是长三角城市群以外地区，尤其是“一带一路”沿线地区。

图1：长三角城市群空间格局

二、合肥承接上海城市功能疏解的基础

（一）合肥城市功能定位

根据《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》《长三角城市群发展规划》等文件精神，按照省委十届七次全会和市委十一届六次全会部署，结合我市现阶段发展特征，合肥城市功能定位至少包括五个方面：一是长三角城市群副中心；二是综合性国家科学中心；三是全国先进制造业基地；四是全国性综合交通枢纽；五是内陆开放高地。

表2：合肥城市功能定位情况

（二）合肥承接上海城市功能疏解的优势

合肥与上海地缘相近、人缘相亲，合作交往源远流长，在承接上海城市功能疏解、深化双城合作上有独特优势。

1.区位优势。上海建设卓越的全球城市，既要利用港口向外开放，又要面向内陆辐射带动，需要节点城市作为战略支撑。合肥作为“一带一路”和长江经济带双节点城市，与上海在区位上有较强的互补性，深化合作空间十分广阔。

2.交通优势。合肥正加快建设全国性综合交通枢纽，“米”字型高铁网络基本形成。两地交通联系十分紧密，合肥港每天始发班轮8-10班，通过“水水中转”与上海港国际远洋班轮对接；铁路方面每天约58班次列车（25分钟一班）到上海，最快2小时12分钟即可到达，未来依托沪苏湖合高速铁路将进一步缩短通勤时间。按照国家“八纵八横”高铁战略规划，合肥和上海将成为长三角最大的两个高铁枢纽。

3.创新优势。合肥是全国重要的科教基地、综合性国家科学中心，基础科研实力位居全国前列。上海综合创新实力强劲，正建设具有全球影响力的科技创新中心。两地科技创新上有很多交叉领域和合作空间，2018年6月1日合肥与上海市松江区等9城市共同签署G60科创走廊战略合作协议，未来将进一步加强协同联动，共同面向全球集聚创新资源，发挥叠加优势。

4.产业优势。合肥是全国重要的现代制造业基地，正积极开展“中国制造2025”试点示范，推进家电、汽车、装备制造等传统产业转型升级，加快新型显示、集成电路、新能源汽车、人工智能等新兴产业发展壮大。上海已进入后工业化阶段，正大力推进产业结构战略性调整，进一步强化以现代服务业为主导的产业格局。两地发展存在着时序阶段差异，产业上具有紧密关联性和错位发展空间。

5.后发优势。一方面，相对于长三角发达城市，合肥在水资源、劳动力、土地等方面有成本优势和发展空间，有利于大规模承接上海城市功能疏解。另一方面，相对于长三角一般城市，合肥作为省会城市集聚高端要素资源能力比较强。同时，近年来合肥市持续深化改革，积极复制上海自贸区等创新经验，构建了比较完善的创新创业服务体系，实体经济发展环境较为优良。

（三）存在问题

合肥上海双城合作较早，已取得一定成果，但还存在不少问题。

1.顶层设计有待进一步完善。2015年9月，合肥就提出“上海合肥双城合作”的倡议，与上海在规划引领、产业合作、园区共建、科技创新等方面形成了不少共识。但此项工作最初由两地政协推动，其后虽然两地政府进行了一些合作，但仍缺乏更高层面的“顶层设计”。相比较而言，江苏已出台《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》，浙江已明确把嘉兴作为全面接轨上海示范区，在省级层面积极推动嘉兴承接上海城市功能疏解。

表3：合肥承接上海城市功能疏解重点领域

承接内容有待进一步充实。我市在承接上海城市功能疏解方面已开展了一些工作，比如，赴上海开展系列招商活动，举办上海·合肥创新合作对接会，争取省政府批复安徽合肥商贸物流开发区加挂合肥上海产业园牌子等。但这些工作较为零散，缺乏系统性、长期性、实体化的对接机制，在承接载体建设、重点合作项目等方面也有待加强。比如，南通和嘉兴等地专门设立了“对接办”，制定了任务分解表，落实了具体责任。

2.时空距离有待进一步缩短。合肥距离上海直线距离约400公里，公路方面，经沪陕高速或常合高速理论上5小时可到达，但因合宁段和合巢段均为拥堵指数较高的路段，实际需要更长时间；铁路方面，每天到上海的列车只有10个班次可在3小时内到达，八成以上的列车需要更长时间才能到达，主要原因，一是“300+”时速的列车较少，二是中途停靠站点较多。

三、承接上海城市功能疏解的对策建议

承接上海城市功能疏解，必须深入贯彻习近平总书记关于推动长三角地区更高质量一体化发展的重要批示精神，认真落实长三角地区主要领导上海座谈会精神和《长三角地区一体化发展三年行动计划》（2018-2020年）部署要求，以开放的胸怀、积极的姿态，主动承接、深化承接、全面承接，为深化长三角一体化发展创造更加广阔的空间，走出一条世界级城市群跨区域城市合作的示范之路。

（一）理清承接上海城市功能疏解总体思路

做到“四个坚持”，即坚持共抓大保护不搞大开发，坚持有所为有所不为，坚持在整体推进基础上重点突破，坚持顶层设计和久久为功相结合。加快“三个转变”，即从被动承接向主动承接转变，争当长三角承接上海城市功能疏解的先行者；从产业承接向全面承接转变，打造全面承接上海城市功能疏解的示范区；从零散承接向系统承接转变，构建双城协同发展、有机融合的新机制。

（二）聚焦上海功能疏解重点领域集中发力

承接上海城市功能疏解，并非简单地接受搬迁转移，更不是接盘“淘汰”的落后产业，而是科学把握区域经济和城市发展规律，促进资源要素在更大范围优化配置，以此带动合肥城市功能的优化升级。在合作过程中，既要深入对接上海将要重点疏解的城市功能，也要坚持新发展理念和高质量发展，立足合肥实际，找准适合承接上海城市功能疏解的重点领域。

（三）实化细化承接上海功能疏解工作措施

1.增强承接自觉，健全合作机制。增强主动对接意识，将承接上海城市功能疏解作为合肥未来发展重点策略之一，在承接上海城市功能疏解中增强自身功能，在错位协同发展中实现与上海深度融合。强化双城合作工作力量，紧密对接长三角区域合作办公室，完善合肥上海双城合作领导小组及办公室运行机制，定期召开联席座谈会，争取建立高层次、长效性、系统化对接合作机制。积极争取省委省政府支持，从更高层面进行战略规划和顶层设计，重大事项提请长三角地区主要领导座谈会研究。

2.梳理重点项目，编制合作清单。重点围绕“能干什么、要干什么、怎么干”，系统梳理合肥的承接基础和“短板”领域，提前介入上海市有关方面对城市功能疏解的战略研究和规划编制，研究制定出台《合肥市承接上海城市功能疏解的指导意见》，编制合作清单，明确年度任务，落实责任分工。比如，可由发改委牵头编制合作对接规划，设立合作共建园区；经信委牵头负责产业领域对接，谋划产业合作项目；交通局牵头负责交通体系建设和对接；科技局牵头负责科技创新对接，共建科创载体；各县（市、区）找好对象和标杆，与上海各区结成紧密型合作关系等。

3.坚持科技引领，促进协同创新。积极融入长三角区域创新体系，打造沪宁合创新轴，加快G60科创走廊建设，促进区域创新要素自由流动与高效配置。重点推动合肥与上海张江两大综合性国家科学中心建设的横向错位、纵向协同，在基础研究和共性技术、科学中心建设路径和机制上开展战略性合作。深化与上海高校、科研院所、龙头企业合作，共建一批协同创新平台，构建紧密互动的技术转移联盟。打造区域性国际创新合作品牌，建立双创示范基地合作交流机制，推动众创空间集聚发展。支持跨区域的创新主体待遇互认、人才柔性流动和社会保障等政策“通兑”，加快弥补创新人才柔性流动政策短板。

4.打造平台载体，承接优质产业。立足合肥产业特点，创新跨区域合作模式，积极融入上海产业链和价值链。推动组建一批双城产业联盟和行业协会，重点在新能源汽车、集成电路、高端装备、生物医药等产业加强合作交流。合作共建一批产业园区，鼓励园区探索“共建共享共赢”合作新模式，争取各县（市、区）与上海产业平台实现紧密型合作全覆盖。积极承接制造业转移，深化招商选资，加强机械、医药、电子、化工等领域对接合作，形成“上海研发+合肥制造”的前店后厂模式，协同打造世界级产业集群。加快服务业集聚发展，吸引一批来自上海的研发设计、物流仓储、信息服务、金融服务、人力资源、批发代理等企业，打造承接上海服务业转移的集聚区。

5.加强社会事业合作，对接公共服务。推动公共服务资源互联共享，努力补齐我市公共服务发展“短板”。共建开放统一的人才和劳动力等要素市场，促进人力资源尤其是高层次人才在区域间有效流动和优化配置。推进教育人才合作培养，积极引进上海国际化教育资源，争取上海高校在合肥设立分校。构建医疗交流合作机制，鼓励上海知名医院到合肥开设分院或实行共建共管，深入实施跨省异地就医直接结算。搭建文化合作交流平台，引进上海文化（体育）项目落户合肥，合作共建体育运动基地，与上海联合申办或举办重大体育赛事（国际交流活动）。推动两地旅游合作，整合我市及周边旅游资源，联合推出若干中短程旅游精品线路、特色旅游产品。

6.加快基础设施建设，完善交通体系。提升交通设施能级和功能，形成全面对接上海的综合交通网络。加快商合杭高铁、合宁城际铁路建设，争取增设对开直达高铁，增加时速350km/小时列车班次。加快合宁高速、合巢芜高速扩容工程建设，消除“堵点”路段，推动公路交通顺畅衔接。大力推进引江济淮工程建设，提高集装箱水水中转比例，推动合肥港与上海港开展联合运输、江海联运等领域合作。增加合肥-上海-国际航班的中转联程航运服务，强化与上海的航空货运服务对接，逐步建设区域性航空货运集散中心。深化5G网络、量子通信、数据中心等新一代信息基础设施建设，推进油气、电力等基础设施项目建设。

7.对标上海先进经验，接轨政策制度。总结梳理上海可复制可推广的经验做法，全面深化行政审批制度改革，构建“四最”营商环境。学习借鉴上海自贸区改革创新经验，争创以合肥为主片区的中国（安徽）自由贸易试验区，推进区域通关一体化。合力消除跨行政区域要素市场的制度壁垒和政策障碍，加快工商、质检、金融、信用、涉外服务等方面的互通互认，构建开放统一的金融、技术、人才和劳动力等要素市场，逐步实现区域各类要素市场的对接和融入，促进要素流动自由化、便利化。加强互派干部挂职交流，推进政府服务管理方式创新，推广“互联网+”政务服务，努力形成接轨上海的国际化营商环境。

附录：

相关城市与上海对接合作案例

2017年以来，长三角城市群的部分城市敏锐察觉到上海城市功能疏解的机遇，表现出对接上海的强烈意愿，并已开始积极行动。

南通，从“北上海”到“上海北大门”。南通此前定位是“北上海”，连接上海和苏中、苏北。2016年底，时任江苏省委书记李强提出，南通要做好“跨江融合、接轨上海”这篇大文章，努力把南通建设成为上海的“北大门”。2017年5月，江苏省政府正式批复《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》，要求南通积极参与上海大都市圈协同发展，全面推进交通互联互通、城市功能互补、产业协同配套、文化相通融合、生态共保共治，加快形成“三港三城三基地”（上海国际航运中心北翼江海组合强港、长三角北翼重要航空港、华东地区重要信息港，创新创业生态城、通州湾临港产业城启东生命健康科技城，现代先进产业协同发展基地、文化旅游休闲度假基地、优质农副产品市场服务保障基地）的对接上海空间格局。从2017年起，南通市每年在沪举办一次对接上海服务大会，包括专家咨询会、科技创新恳谈会、农产品展销会等多种形式。未来南通将重点放在产业对接上，包括建设大载体承载大产业，加快承接与上海互补性强的建筑业、生态农业、旅游休闲、度假养老等产业，以及有承接基础的船舶海工、高端纺织、电子信息等产业。

嘉兴，设立浙江省全面接轨上海示范区。嘉兴处于上海和杭州两大城市之间，历史上在战略选择时有些犹豫。2016年嘉兴正式出台了深化接轨上海工作实施方案，全面接轨上海成为嘉兴新时期工作的目标；2017年3月，浙江宣布同意嘉兴设立浙江省全面接轨上海示范区，将嘉兴对接上海上升到省级层面战略。嘉兴市委按照“两个无差别，三个更好”（市场规则、政府办事规则与上海无差别，产业配套条件、政府服务效率、人居环境更好）要求，着力推进规划政策、基础设施、人才科技、产业合作、开放平台、公共服务和合作交流等“七大对接行动”，推动两地在基础设施、要素市场、产业平台、社会事业、生态环境等领域的互联互融，从而吸引更多的人流、物流、信息流、资金流。目前上海的电话区号、公交卡、医保卡都可以在嘉兴使用，嘉兴各县（市、区）与上海均建立了不同的合作平台，未来两地将重点在文化、旅游、现代农业、互联网经济及跨区域产业平台合作等方面深入合作。