社会工作参与构建城市低保社会支持网络研究

2018-10-15马兰兰

传播力研究 2018年31期

马兰兰

摘要：本文基于“社会工作参与吉林省社会救助”课题组实地调研与访谈，概述长春市城市低保政策及现状，分析城市低保家庭的社会支持网络现状及问题，从社会工作角度进行相关总结与反思。

关键词：城市低保;社会支持网络;社会工作

一、问题的提出

据民政部资料显示，截至2015年底，全国有城市低保对象957.4万户、1701.1万人。全年各级财政共支出城市低保资金719.3亿元。2015年全国城市低保平均标准451.1元/人·月，比上年增长9.5%;全国城市低保月人均补助水平316.6元，比上年增长10.9%。随着经济水平的发展，居民生活水平的提高，城市低保居民人数不断的下降，但是低保居民的人口基数仍然庞大。最低生活保障制度作为保障贫困人口基本生活权益的一项制度性安排，在维护社会和谐稳定方面发挥了作用，在新常态下，研究提高城市低保居民的幸福感，关注其社会支持网络的构建，让城市低保居民更有尊严和价值的活着，具有很大的现实意义。

二、文献回顾

城市居民最低生活保障制度，简称城市低保，是指国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障的一种制度性安排。中国开始探索建立城市低保制度，始于20世纪90年代初。1997年，国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年年底前，县级以上城市和县政府所在地的镇都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月底，中国668个城市1638个县级人民政府所在地的建制镇已经全部建立了低保制度。特别是2001年下半年以后，由于中央财政和地方各级财政持续空前的投入，城市低保制度的覆盖面迅速扩展，保障标准也随之较大幅度提高。截至2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人数达2227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。经过十多年的努力，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，符合条件的城镇困难群众基本得到了应有的保障。

目前国内学术界主要是关注城市低保群体的社会保障，许多学者通过对城市低保多年的从业经历或是深入研究，提出了目前我国城市低保的现状和存在的优点和缺点，也从体制、机制、管理等方面提出了自己的意见和建议，这也给长春市城市低保的管理起到了很大的指引作用。如沈苏燕、李放（2007）认为，低保边缘群体自身要积极就业，积极工作，同时政府要出台相应支持政策，帮助其顺利就业;卫洁（2008）提出，要对低保边缘群体的就业根据其就业能力进行分类指导，有针对性地开发就业。郭健美和邢洁（2009）认为从制定低保边缘群体社会救助管理政策出发，发展专项救助，完善阶梯式社会救助体系，建立“发展性救助政策”。还有许多学者分别从不同的侧面，如心理健康、比较研究等方面对低保边缘群体的社会救助制度进行了研究和探讨。但大多数研究研究也只是从制度层面探讨救助，几乎没有从权能发展方面救助。因此，对城市低保社会支持网络构建具有很大的创新及研究价值。

2003年至现在，社会救助制度渐成体系并与专业社会工作全面融合。同时随着城乡最低生活保障制度全面确立和社会救助体系的逐步完善，社会救助从道义性救助到制度性救助，从消极救助到积极救助，从单一救助到综合救助的转变，我国专业社会工作也获得了发展的社会环境和制度条件。2006年，中央作出建设一支宏大的社会工作者队伍的指示。2015年和2016年政府工作报告，两次提出加强社会治理创新，发展专业社会工作等一系列战略决策，为社会工作职业化以及功能作用发挥奠定了基础，也为社会救助和社会工作的融合提供了现实可能性。我国社会工作者积极参与社会救助实践社会工作对社会救助中的预防机制和服务保障作用日益明显。

长春市于1995年开始探索城市低保制度，1997年1月21日，长春市公布了《长春市城市居民最低生活保障暂行办法》，正式建立城市最低生活保障制度。2005 年，长春市出台了《长春市人民政府关于长春市城市居民最低生活保障对象优惠扶持政策的规定》，对城市低保家庭医疗、教育、住房、取暖、法律援助等方面给予扶持，在保障其基本生活的基础上，增强其劳动自救能力。2008年，长春市在全省范围内率先建立了低保标准与物价波动联动机制，使低保标准与经济社会发展水平相适应。2010年，全省最低生活保障规范化管理现场会在长春市召开，将长春市城市低保“两级管理、三级联审”模式经验进行全省推广。

长春市城市低保建立以来，不断建立完善制度机制，加强规范化管理，实现了动态管理下的应保尽保，并随着信息核对等审核审批手段的不断发展，确保城市低保认定的精准度。截至2015年12月，城区及开发区共保障城市低保对象 4.16万户，人数7.13万人，年支出低保资金约3亿元，人均补助水平达到每人每月516元。长春市城市低保家庭优惠扶持政策的制定出台，标志着对贫困人口基本生活方面的救助上升到全方位的帮扶救助。

三、社会工作参与构建社会支持网络分析

社会支持网络包含两个核心概念：社会网络和社会支持。本文论述的社会支持网络主要从社会工作角度出发，包括正式社会支持网络和非正式社会支持网络在内的综合性网络，其中非正式支持包括家庭内部支持、邻里支持、朋友支持等，正式支持包括政府支持、社会支持、社会组织支持等。

第一，正式支持。在政府和社区的支持方面，根据实际调研分析发现，社区在政府低保政策倡导下，社区对城市低保群体支持内容单一，主要是物质性支持，大部分社区仅是帮助申领低保，发放米、油之类的食物等，没有在情绪疏导、支持网络构建等方面给服务对象提供实际帮助。政府作为城市低保家庭最重要正式支持网络，拥有大量资源，有责任且有能力为贫困家庭提供社会支持;而社区作为最基层的组织，与低保家庭联系得最为紧密，应当发挥重要作用，但是现实生活中社区功能因各种因素的影响并没有完全发挥。笔者经过调研和走访了解到，尽管政府和社区对低保工作十分重视，但是其对低保家庭的社会支持远远不够。

保障民生是政府不容推卸的责任和义务，政府无疑应当在民生建设中发挥主导作用。但是政府并不是唯一的保障力量，随着改革开放的不断深化，社会组织日益发展壮大，逐渐成为社会保障的重要补充为量。社会组织参与社会建设可以发挥重要作用，比如在社会建设中，社会组织凭借自身非营利性和民间性，作为政府与人们沟通的桥梁，可促成和谐的干群关系;社会组织可以弥补政府部门由于机制、认识、投入等方面不足而产生的服务漏洞。这尤其体现在弱势群体救助方面，主要方式是利益表达以保护其话语权以及通过免费咨询来提高其生存和发展能力等。社会组织一般可以分为社会团体、基金会和民办非企业等。然而在实际调研中，城市低保家庭一般对于社会组织了解不足，在生活中有困难的时候，也不会想到向社会组织求助，并且，当了解了之后，服务对象也存在一定的顾虑，不太愿意受助。这种情况比较普遍，几名受访者的态度比较一致。

第二，非正式支持。首先，家庭和家族作为社会化结构的中心，对个人的影响远大于其他社会系统。这种社会关系格局可以用费孝通先生的“差序格局”理念来形象地说明，“好像把一块石头丢在水面上所产生的一圈圈推出去的波纹。个人位于他所推出的圈子中心，跟波纹所推及之处产生联系，并且随着波纹愈推愈远、愈推愈薄”。在这种社会关系格局中，由内而外依次是亲子、夫妻、兄弟姐妹、其他亲属、非亲属。中国传统的社会关系即以血缘关系的远近为基础的社会关系。根据笔者调研发现，城市低保家庭成员之间的深层次交流不够，精神压力无法排解，某些低保家庭中存在夫妻频繁吵架的现象。这无疑会给家庭生活带来消极影响，从而影响家庭支持功能的发挥。被访者也表示每当自己的家庭面临生活上的各类困难时，会首先向父母和兄弟姐妹等亲属求助，但是其实他们从中获得的帮助较少，不是因为他们不愿意帮助，而是因为他们的经济条件也一般。亲属间的同质性导致了家族支持的不足。而且还有部分低保家庭是独居生活，无法获得家庭和家族支持。其次，由邻居、朋友、同事等构成的社会支持网络，也是低保家庭的重要支持力量。但在实际调研中发现，许多低保家庭很缺乏这方面的支持。由于周围同属贫困家庭的同质性，其邻里能帮助的地方比较有限。而且其大多数很少与邻里交往，朋友也很少，还有大部分是失业人员，因此在这方面的社会支持网络也比较缺乏。以下面笔者整理的调研的案例为例：

惠民佳苑社区受访者，齐先生，50多岁，吉林省长春市，初中文化，丧偶，视力残疾二级，无职业，廉租房，2011年申请低保至今，齐先生单独居住在 39 平方米的廉租房，居住环境一般：单人床，有一般家用电器，冰箱、电视等。

齐先生的身体健康状况较差，有视力残疾的同时患有脑血栓等疾病。齐先生表示虽然办有医保卡，但并不知道怎么用。因此其医疗主要靠自费，看病主要集中在春秋两季，費用在1000-5000左右。通过访谈了解到齐先生有一女儿，30多岁，已经嫁人。虽然有时女儿会救济照顾，但是因为其有家庭，回家次数也少。齐先生表示目前的家庭困境主要是疾病医疗，虽然低保金对其解决家庭生活困难起了很大作用，但不能解决医疗费用问题。

齐先生个人比较独立，心理乐观，自尊心较强。他表示已经习惯独立生活，不需要他人长期照顾，即使遇到问题也会在迫不得已情况下才向亲朋好友求助，而邻里之间交往少。最后当谈及社会表示工作对社会工作专业和职业从没有听说过，但是愿意参加我们组织的相关服务活动。

四、总结与反思

社会工作作为社会救助制度的倡导者和推动者。20世纪初期到20世纪50年代，社会工作由单纯的社会救助的补充的实践活动向科学化职业化专业化方向发展。随着社会救助的制度化科层化，消极的社会救助制度带来的弊端也日益显现，具体表现在只注重现金补贴而忽视社会服务，只注重单向提供援助，不注重与受助者的互动，福利依赖现象日益严重等。此时，社会救助的实践已与社会工作的理念出现了一定程度的背离，于是社会工作者成为社会救助的倡导者，为弱势群体奔走呼号寻求大众的关注和政策的支持。另一方面，他们又是社会救助执行者，使社会救助的物质援助与社会服务传递给被救助者。

城市低保家庭作为社会边缘群体面临着正式社会支持匮乏与非正式社会支持脆弱的双重困境，本文仅从部分角度进行了简单介入分析，而城市低保家庭的社会网络构建还需要更多方面的全方位进一步更深的探索。

参考文献：

[1]郭健美，邢洁.低保边缘群体社会救助机制的设计与完善[J].经济与社会发展，2009 （8）.

[2]中华人民共和国民政部;2015年社会服务发展统计公报，2016-07-11.

http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml

[3]沈苏燕，李放.关于城市低保边缘人群生存现状的思考[J].城市问题，2007 （10）.

[4]卫洁.低保边缘群体的现状及思考[J].人口与经济，2008 （1）.

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