国土空间规划功能定位与实施分析

齐建磊

摘 要：近年来，随着生态文明建设的不断推进，建立空间规划体系、统一国土空间用途管制和完善自然资源监管体制成为备受瞩目的问题。研究三者的关系发现建立空间规划体系的初衷是立足生态文明体制改革、完善自然资源监管体制，实施国土空间用途管制是其中的连接点。

关键词：国土空间；实施分析：发展

1 空间规划的重要地位：完善自然资源监管体制的关键环节

空间规划体系的首次提出，是在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“加快生态文明制度建设”篇章中：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，……。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。

2 形成以国土空间规划为基础，土地用途管制为手段的国土空间管制制度

国土规划侧重国土资源综合开发、利用和保护的空间安排，旨在提高经济发展和社会福利水平。空间规划侧重空间均衡，旨在影响公共部门的空间活动，形成一个更合理的地域组织，实现可持续发展目标。综合性和政策性较强的国土空间规划是进行土地利用结构和布局调整的依据。

3 搭建国土空间基础数据平台，辅助支撑国土空间管制活动

数据是空间规划的基础，数据驱动的评价、分区与优化模型为规划提供了科技支撑。例如：美国编制空间规划的大部分州均在规划机构中设立了相关的信息中心，负责规划数据工作。欧盟建立了欧洲空间监测网络，为《欧洲空间规划展望》的实施和监管提供基础。

4 规划的管控指标

4.1土地利用总体规划指标

实施一级土地发展权管控的资源计划配置土地利用总体规划围绕国家对土地利用的宏观控制和计划管理，设置了约束性指标和预期性指标，主要包括耕地、基本农田、建设用地、城乡建设用地规模、新增建设用地及其占用耕地、土地开发整理复垦补充耕地等指标，采取从国家到乡镇逐级分解、分级管控的方式，并运用土地利用年度计划、农地转用报批等手段，最终落实到具体地块上，其实质是土地发展权的管控。

4.2国土规划指标

管控国土空间开发、保护、整治的基本准则国土规划在倡导优化国土开发保护格局的同时，谋划提高能源资源保障能力、保护并改善生态环境、推动海陆统筹发展。规划控制指标的类型最为丰富。全国国土规划纲要指标体系涉及类型有：（1）引导管控国土开发秩序类指标；（2）合理保护和利用资源类指标；（3）强化生态环境保护类指标；（4）提升基础设施支撑能力类指标；（5）推动海洋合理开发和有效保护类指标。

5 建立各角度的国土空间管控体系

5.1识别国土空间功能，构建不同层面的国土空间结构

在国家级空间规划的宏观层面，重点考虑“点”“线”和重点“面”要素为主的空间结构，构建战略性、长远性的国土空间开发框架。在省级空间规划层面，重点考虑“点”“线”和所有“面”要素为主的空间结构，在国土空间多功能评价的基础上，构建国土空间开发格局。

5.2制定不同类型的差别化国土空间管制政策和措施

从“点”要素角度，制定不同等级城镇、发展中心的空间开发和保护政策；从“线”要素角度，制定不同类型发展轴线的空间政策，比如各种经济带、生态保护带等；从“面”要素角度，提出不同区域的空间发展和管制政策。

6 六制定差别化的土地用途管制规则

6.1完善城镇空间内的土地用途管制规则考虑

现行《城乡规划法》的相关要求，以《城市规划编制办法》和《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中城市、镇的土地用途管制规则为基础，按照“三区三线”中划定的城镇空间和城镇开发边界的要求，调整完善城镇空间用途管制规则。

6.2强化农业空间内的土地用途管制规则依据

现行市（地）、县和乡（镇）级《土地利用总体规划技术规程》，以土地用途区中基本农田保护区（基本农田集中区）、一般农业区（一般农业发展区）的划定方法和用途管制规则为基础，按照“三区三线”中划定的农业空间和永久基本农田边界的要求，调整完善农业空间用途管制规则。

7 构建国土空间用途管制制度的保障措施

7.1探索空間规划立法，推进法治社会建设

在“多规合一”的市县规划、省级空间规划试点、国土规划以及已开展的城市群规划、区域规划等实践工作基础上，探索制定《空间规划法》，并以此组织修订《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等分支法。

7.2构建规划信息平台，研发数据驱动的智能规划支持模型和工具

按照空间规划的要求，建立部门数据互联互通的共享机制，加强国土空间信息平台建设。在土地适宜性评价方法的基础上，进一步研发以土地利用系统为单元的国土空间多功能评价以及国土空间功能分区方法。

8 结语

面向新时代，空间规划应立足于生态文明建设的根本大计、长远大计，承担起基础性、指导性、约束性的功能，以“管”“用”的管制目标、职责划分和实施手段为前提，构建“一总四专、五级三类”体系，重点应推进“三基一水两条线、两界一区五张网”的保护开发边界体系“落地”，形成以指标、边界、名录等管理手段为主的的空间规划体系。

参考文献

[1] 林坚，骆逸玲，吴佳雨.自然资源监管运行机制的逻辑分析[J].中国土地，2016（3）：17-19.