大国如何励“良师”：教师绩效工资政策的成效与改进（一）①

宁本涛

摘要结合我国30个省（区、市）的调查与调研，分析归纳中小学绩效工资政策实施以来的效果与问题，并提出相应改进和完善的建议。当前绩效工资制度的实施在宏观层面主要存在绩效工资总量低、教师与公务员的绩效工资差距依然存在等问题；中观层面表现为由于绩效工资的区域差异和学校差异带来的新矛盾；微观层面的问题主要表现在具体考核与分配中出现的认识和执行偏差，如考核分配方案不完备带来的问题等。为改进与完善教师绩效工资管理，建议在总量核算、教职工绩效考核、组织管理等方面进行相应的调整。

关键词“大国良师”；绩效工资改革；基础性绩效工资；奖励性绩效工资；绩效考核；总量核定

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2018）09-0018-03

2008年12月，人力资源社会保障部、财政部、教育部颁布《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》（国办发〔2008〕133号，以下简称《通知》），在义务教育阶段率先实施绩效工资。政策实施近十年来，在提高教师工资待遇、激发教师工作积极性方面起到了一定作用。但同时我们也注意到，绩效工资政策的实施具有高度复杂性，在执行过程中也显露出了若干问题。为完善绩效工资政策，切实提高教师地位和待遇，加强新时代教师隊伍建设，现结合我国30个省（区、市）的调查与调研（仅缺西藏自治区），将各地绩效工资实施近十年的现状、问题及改进建议分析归纳如下。

需要说明的是，2018年，党中央和国务院为推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，根据地区经济社会发展总体格局以及财力实际状况，将全国划分为五档。绩效工资政策的实施与地方经济社会发展状况密切相关，不同区域的绩效工资实施情况具有差异。结合以上因素，本文将30个省（区、市）中小学教师绩效工资的实施情况分为四类，其中第一类包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆11个省（区、市），中央分担80%；第二类包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省，中央分担60%；第三类包括天津、辽宁、福建、山东4个省（市），中央分担50%；第四类包括江苏、浙江、广东、北京、上海5个省（市），中央分担10%。

一、绩效工资方案制定与实施的基本情况

《通知》下发以来，各地陆续制定本地的绩效工资实施方案，明确绩效工资总量核定办法，与当地公务员工资进行联动，在学校开展绩效考核，并逐渐向基础教育的非义务教育阶段推进。各地实施的基本情况如下。

1. 参照公务员工资水平，确定绩效工资总量核定办法

各地在进行绩效工资总量核定时，主要有以下几种形式。

一是要求按学校工作人员上年度12月份基本工资额度和规范后的津贴补贴水平核定，并将规范后的津贴补贴和原国家规定的年终一次性奖金纳入绩效工资总量，如福建、广西、新疆、黑龙江、四川等地。

二是考虑地方、学校特殊因素，如云南在核定基础性绩效工资时根据经济发展水平、物价水平分为三个类区，根据不同岗位执行不同的基础性绩效工资标准；奖励性绩效工资包括政策内部分（绩效总量的30%）、一个月基本工资额度（上年度12月基本工资）和其他项目（各地不同）。甘肃、青海要求考虑学校的社会公益目标任务完成情况、绩效考核情况，综合考虑人员构成、事业发展、岗位设置等因素；河南要求根据学校规模、学校编制、学生数、学校所属区域，在总量略高于现在绩效工资总量的基础上来确定新绩效工资总量。

三是突出参照公务员工资水平，如北京要求各区（县）按照本区公务员的平均工资水平核定义务教育学校工资水平，浙江要求各地教师绩效工资水平比照当地公务员规范后的津贴补贴水平核定并发放到位，天津要求绩效工资要与实施规范公务员津贴补贴制度相结合，两项制度要相互衔接并互相匹配，此外还有江苏、山东、广东、内蒙古、山西等地。整体而言，各地政策均要求教师工资与公务员工资联动。从实施情况看，部分地区教师工资已高于公务员工资，但仍有大部分地区教师工资不同程度地低于公务员工资。

2. 基础性、奖励性绩效工资划分标准普遍为7∶3，部分地区作出调整

按照文件要求，各地普遍以7∶3的比例作为义务教育阶段基础性和奖励性绩效工资的划分标准。根据实施学段不同，以及地方经济发展水平的差异，这个比例也存在部分调整。如陕西省在非义务教育学校的比例为6∶4；海南省的中职学校为6∶4；内蒙古大部分义务教育学校为7∶3，也有6∶4，非义务教育学校大部分为6∶4，也有5∶5；广东部分地区为5∶5；江苏省则统一为6∶4。

3. 部分地方将学校领导绩效工资核算单列，多数未做明显区分

为实施分类考核，尤其减少学校管理者与一线教师的矛盾，部分地方明确了校长绩效工资核算方式。广西发布《关于印发广西壮族自治区义务教育学校校长奖励性绩效工资的指导意见（试行）的通知》（桂教人〔2014〕50号），规定增设校长奖励性绩效工资，不占用原教师奖励性绩效工资份额，由教育行政主管部门统一管理并制定考核分配办法予以分配。宁夏规定主要领导奖励性绩效工资控制在本单位工作人员平均奖励性绩效工资水平的2倍以内。上海市要求统筹本区学校绩效工资总量的10%，用于学校考核奖励、激励项目和综改项目的实施、乡村学校和特殊学校的倾斜、校长书记的绩效工资分配等。从总体上看，大部分地区仍将校长绩效工资放在总量内核算。

4. 教师工资收入有所提升，奖励性绩效工资区域差距较大

绩效工资政策实施至今，在国家和地方的努力下，教师工资有所提升。从各地的报告来看（仅根据汇报的省份），第一类11个省市的教师绩效工资总量在2～6万元之间，奖励性绩效工资差异较大，其中广西最高2.6万元、最低2000元，四川省在8500元（年/人，下同）左右。第二类10个省市的教师绩效工资总量相对差异小，在2～3万元之间，奖励性绩效工资约9000元。第三类4个省市的教师绩效工资总量在4万元左右，奖励性绩效工资约12000元。第四类5个省市的教师平均绩效工资收入高于5万元，奖励性绩效工资约15000元。

二、绩效工资制度实施中的主要问题

从各地的实施情况看，当前绩效工资制度的实施在宏观、中观、微观层面主要存在以下问题。

1. 宏观层面：增量不足、差距明显

（1）绩效工资总量低，激励作用不强

一方面，由于地方政府财力有限，新增绩效工资较少，主要体现在第一、二类省市。由于国务院确定了“以县为主，经费省级统筹，中央适当支持”的原则，但并未对省级财政投入的标准比例与数额予以规定，因此绩效工资与之前的工资性收入相比，支付重心落到了县（区）级财政，核定后绩效工资总量有限，新增部分少。同时用于奖励和鼓励教师作出创造性劳动和突出贡献的经费数量有限，激励作用不突出。一些因事因病等请假时间较长的教师，并不在乎绩效工资的多少，正常上班的教师和请假多的教师绩效工资差别不大，影响了正常上班教师的工作积极性。此外，当前二胎政策实施后，各学校教师超工作量现象普遍，学校没有多余资金发放超工作量的教师绩效工资（以甘肃、广西、宁夏最為突出）。

另一方面，绩效工资总量少、增幅慢，需要倾斜的人员众多，可分配的奖励性绩效工资总量少。不少三、四类省市反映，现行奖励性绩效工资总额不高，学校自主分配的比例较低，同时又需要兼顾工作量、班主任津贴、科研奖励、边远艰苦地区倾斜等实际因素，真正能起到的激励作用并不大。而且班主任津贴标准仍是1988年标准（原则上，班主任津贴由中央和地方财政分别负担，各地可在14元国家标准的基础上自行拟定），对班主任的激励作用小。

（2）教师与公务员的绩效工资差距依然存在

这个问题主要表现在两方面。一是因薄弱地区财力弱，无法实现教师与公务员工资“一步走”，在一类省市只能分成几类区域分步参照实行绩效工资政策，如贵州贵阳市一核心城区计划三年内（40%、60%、100%）实现与公务员绩效工资看齐。二是因公务员新设各类绩效考核奖，但未将其纳入公务员规范的津补贴项目范围，因此各地政府未将此项收入纳入教师平均工资水平的比照范围，造成教师的实际收入低于当地公务员，全国各个省市都有反映，具体项目包括年终目标考核奖、应休未休年休假工资报酬、公务用车改革补贴以及招商引资等各类专项奖金。

2. 中观层面：区域差异和学校差异产生新矛盾

（1）经济发展不均衡，绩效工资区域间差距大

由于财政支付途径不同、市县经济水平差异，导致省域内、县域间、学校间教师绩效工资水平存在差距。一方面，部分省市反映市区学校和县乡学校教师的绩效工资水平差距明显，出现同工不同酬现象；另一方面，同一地市绩效工资水平也有较大差异（如江苏苏州和浙江杭州等市出现中心城区绩效工资低、郊区县高的“中部凹陷”），形成同城不同酬现象。以上现象对农村地区和经济欠发达地区的教师队伍稳定产生了冲击。

（2）义务教育与非义务教育学校绩效工资存在不平衡

在经济发达的第四类省市，普遍反映由于各省市重视提高义务教育绩效工资水平，进而倒逼相关部门提高高中、幼儿园等学校的绩效工资水平，因此难以整体性统筹兼顾基础教育各级各类学校。但是非义务教育单位同样承担着繁重的教育教学任务，在总量上重视义务教育阶段，将打击非义务教育阶段教师的工作热情。

（3）绩效工资的乡村教师倾斜政策产生新的城乡矛盾

由于绩效工资强调对乡村教师的倾斜，政策的实施改善了山区教师留不住的局面，一定程度提高了山区教师的工作积极性，但城镇教师工作量大，加上压力大、收入少，因此对城镇教师的工作造成了巨大冲击。此外，还存在乡镇改制产生的问题，如部分省市涉农区的原乡镇已经改为街道，不享受补贴，从而产生镇乡和街相隔近、工作条件差别不大而不能享受补贴的问题。

（4）区域内绩效工资核算忽略学校差异

根据一、二类省市的反映，绩效工资忽略学校差异体现在：一是寄宿制与非寄宿制学校的差异，寄宿制学校教师工作时间长、任务重，绩效工资核定时普遍忽略或没有落实超课时津贴；二是大规模与中小规模学校管理成本的差异，湖北、海南等地反映绩效工资总量核定时未考虑学生人数。

（5）区域内绩效工资方案复杂，不便于管理

北京市反映因尚未实现市级统筹，各区、各校自行制定绩效工资方案，加之历史原因等因素，学校绩效工资项目设置各不相同、复杂繁多。特别是绩效工资的基础性和奖励性部分比例不尽合理，不能有效体现多劳多得、优绩优酬的原则，也无法起到奖励优秀、激励教师的作用。

（未完待续）

注释：

① 本文系教育部教师工作司委托课题“ 中小学教师绩效工资实施现状、成效及问题调查研究 ”（课题编号：2017JSSK008）的研究成果之一。