农村怎么配“良师”：农村教师编制配置的现实困境与改进策略①

王晓生 邬志辉

摘要农村教师编制的双重价值日益凸显，农村教师编制面临时代挑战和前所未有的政策机遇。但从现实来看，编制供给不足难以满足农村学校发展的“增编”需求；编制结构失衡，难以保证农村学校运行和教育质量提高；编制管理滞后，难以充分发挥教师编制的使用效益。破解农村教师编制困境，需科学设定编制标准，从入口端解决编制供给不足问题；创新编制管理方式，多种形式破解教师编制约束；完善动态调整和监管机制，在管理上提高编制使用效益。

关键词“大国良师”；农村教师；编制管理；间歇性缺编；编制共享；全科教师

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2018）09-0014-04

教师编制是国家进行教师资源配置的重要杠杆，是教师队伍建设的关键环节。近年来，国家高度重视中小学教师编制管理，有关教师编制政策相继出台。2014年中央编办、教育部、财政部联合下发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，结束了“城乡教师编制标准倒挂”的局面，对农村学校教师配置是一大进步，各地在农村学校用人方式方面也在进行积极探索，但当前我国农村中小学教师队伍仍然面临数量供给不足、队伍结构失衡、编制使用效益低等问题。那么，教师编制对于农村教师队伍建设而言意味着什么？当前农村教师编制究竟面临哪些困境？我们又该如何破解农村教师的编制困境，实现农村教育的长足发展？

一、农村中小学教师编制管理意义重大

农村教师编制管理既要明晰教师编制的双重价值，又要清楚地认识农村教师编制面临的时代挑战，同时还要看到和把握好扩增编制的政策机遇。

1. 科学认识农村教师编制的双重价值

教师编制关涉教师管理的众多方面，包括教师的“国家公职人员身份”“薪酬福利待遇”“社会保障水平”“职称晋升和专业成长”等一系列事关教师生活、工作和职业发展等方面的问题。因为其绑定性、福利性特点，教师编制在我国特有的文化环境下衍生成了一种利益身份，成为一种身份的象征。在某种程度上，作为“身份象征”和“物质利益”综合体的教师编制，有助于提升农村教师的职业吸引力，对于农村教师队伍建设和农村教育事业发展意义重大。[1]因此，制定科学合理的农村教师编制标准，解决好农村教师编制管理和使用问题，优化农村教师队伍人力资源配置，有助于实现教育公平和提高农村教育质量。

2. 明确把握农村教师编制的时代挑战

受城镇化和我国生育政策的双重影响，农村学龄人口不断下降，农村学校形态也随之发生变化，这些直接影响着农村教师的配置。

一方面，大量农村小规模学校的存在和寄宿制学校的兴建对农村教师编制标准提出了更高要求，不仅在数量上不能简单地按师生比标准来核定教师编制，而且在类型上也不能简单地按常规学校配置编制，而是要提供多样化的编制类型来满足不同形态学校（如小规模学校、寄宿制学校）运转和功能发挥的需要。

另一方面，在新型城镇化背景下，大量农村学龄人口向城镇流动，城镇学校班级规模不断扩大，对教师的需求也在攀升。受制于当地的财政承受能力，政府部门通常会优先考虑城镇学校的教师补充，在“重城轻乡”的逻辑惯性和编制分配“差序格局”的双重作用下，处于边缘地位的农村学校很难充分获取学校发展所需要的教师编制数额和编制类型。同时，在“财政供养人口只减不增”的政策红线下，教师编制压缩也概莫能外，农村学校教师编制矛盾更加凸显。

3. 准确判断农村教师编制的政策机遇

2015年6月，国务院办公厅出台了《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，这是新中国历史上第一个专门支持乡村教师队伍建设的文件，系統谋划了乡村教师队伍建设的“八大方面”，其中统一城乡教职工编制标准、加强农村教师编制管理是一个重要板块。2017年11月，党的十九大报告中提出“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，这就要求合理配置农村学校的教师资源，让农村孩子享受与城市孩子基本均等的教育服务。2018年1月出台的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出，要“创新和规范中小学教师编制配备，满足教育快速发展需求”，对教师编制管理进行了战略部署。2018年4月，国务院办公厅出台了《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，对两类学校的教师编制岗位核定和管理作出了安排。一系列利好政策的出台，给农村中小学教师编制管理带来了前所未有的政策机遇。

二、当前农村中小学教师编制面临的现实困境

1. 编制供给不足，难以满足农村学校发展的“增编”需求

其一，农村学校形态的变化和教育职能的扩大，需要增加教师编制。一方面，在城镇化快速发展和农村生育率下降的背景下，农村学校生源萎缩，学校趋向“小型化”，教师数量不足问题日益凸显。[2]农村小规模学校布局分散、学生数少、成班率低，如果要保障小规模学校能够开足开齐国家规定的课程，那么当前的师资配置还存在一定的缺口。另一方面，农村中小学布局调整后寄宿制学校增多，加上实施农村义务教育学生营养改善计划、加强中小学安保等因素，学校宿舍管理、用餐服务、医疗保健、心理健康指导、安全保卫等任务增加，而相关人员严重不足，大都由学校专任教师兼任。[3]农村小规模学校和寄宿制学校的正常运转和教育质量提升都提出了“增编”的需求。

其二，农村教师群体阶段性离岗，造成间歇性缺编。一方面，随着国家在农村教育领域投入的加大，农村学校教师外出培训学习的机会不断增加，然而农村学校的教师编制基本上是“一个萝卜一个坑”甚至“一个萝卜几个坑”，如果教师外出培训就会影响学校正常运转，“工学矛盾”问题突出。另一方面，近年来农村中小学女性教师比例增大，新补充教师也以女教师为主。随着“全面二孩”政策的放开，请产假的女教师和请病假的中年教师数量逐步增多，中小学普遍遭遇“产假式”“病假式”缺编。其三，农村学前教育事业的发展，挤占中小学教师编制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育普及程度，着力保证留守儿童入园”的目标。实现这一目标，配齐足够的师资必不可少，然而，实践中新增的幼儿园教职工很大一部分是通过挤占中小学教师编制来解决的。学前教育发展从义务教育教师编制中“分一杯羹”的做法，加剧了农村中小学教师编制的短缺。

2. 编制结构失衡，难以保证农村学校运转和教育质量提高

当前，农村教师结构性缺编现象依然突出，主要体现在学科结构、年龄结构、性别结构、功能结构等方面。具体而言，一是在学科结构方面，农村学校英语、体育、音乐、美术、科学、信息技术等学科教师严重缺乏，一些村小和教学点甚至无法开足开齐国家规定课程。二是在年龄结构方面，农村学校教师老龄化现象严重。有学者对全国12个省份调查显示，有7个省份年龄超过45岁的小学教师大于30%，部分地区超过45岁的小学教师达到甚至超过50%，有些地区已经10年没有招聘过新教师了。[4]三是在性别结构方面，农村教师队伍男女比例失调，女教师所占比例过大。四是在类型结构方面，农村学校教师编制类型存在结构性矛盾。一方面农村寄宿制学校的兴建需要配备专任的生活教师、心理健康指导教师和医疗保健师等专业化编制，然而现实中这部分工作大部分由任课教师兼任；另一方面，农村教师编制结构中缺乏周转编制来平衡因学校教师外出培训、休病假和女教师休产假而产生的教师缺口。

3. 编制管理滞后，难以充分发挥教师编制的使用效益

其一，农村教师编制动态管理面临体制障碍和技术壁垒。一方面，在我国现行的“三权分离制衡”的编制管理体制下，县级教育行政部门缺乏统筹管理本辖区教师编制的权限，教育部门难以根据农村学龄人口的变化和农村学校的实际需求来动态调整和配置各个学校的教师编制，更谈不上引导城镇学校教师和超编学校教师向农村学校和缺编学校流动了。另一方面，实现农村教师编制动态管理面临准确预测农村学龄人口、科学测算农村教师编制和精准调配教师编制等技术壁垒。在城镇化和生育政策的双重影响下，想准确掌握农村学龄人口的分布和变化不是一件容易的事情；同样核算农村教师编制也不能仅依“师生比”这一单一指标，而应把多维指标纳入农村教师编制测算模型，然而这在增加核编科学性的同时势必也增加了编制测算的技术难度。

其二，农村教师编制监督约束机制不健全，检查力度不够。用好农村学校的教师编制，离不开建立和执行严格的教师编制监管和约束机制。《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》要求，“各地要严禁挤占、挪用和截留中小学教职工编制，严禁在有合格教师来源的情况下‘有编不补、长期聘用代课教师，严禁各种形式‘吃空饷……对违反编制管理规定的单位和责任人，依法依规严肃处理”。笔者在实地调研过程中发现，在一些地方还存在部分中小学教师被借调到政府部门去工作造成的教师“在编不在岗”现象。在教师编制分配的“差序格局”下，农村学校处在边缘地位，农村学校教师编制被挤占和被挪用也就不足为怪了。

三、农村中小学教师编制配置的优化策略

化解农村教师编制供给不足，优化农村教师编制结构，加强农村教师编制合理配置，需要立足农村学校教育发展的实际需求，科学设定编制标准，创新编制管理形式，建立编制动态调整机制，打出一套“组合拳”，以破解农村教师编制管理遇到的难题。

1. 科学设定编制标准，从入口端解决编制供给不足问题

其一，以学校为单位确定农村教师编制数。通常编制部门在核算一个区域教师编制数时，以辖区内学生数为基础，通过计算师生比来确定所需教师的总量，这种核编方法忽视了不同学校之间的学生数量差别，对农村学校极为不利。在确定农村学校教师编制数时，要立足农村学校的实际需求，以学校为基本核编单元，进行“精准核编”。只有这样才能扭转编制分配“差序格局”中农村学校的不利处境，满足农村学校的教育教学需求。

其二，實施体现城乡间积极差异的教师编制标准。当前农村学校的办学形态（大量小规模学校和寄宿制学校的存在）提出了“增编”的动因，这实际上就要求由城乡统一的教师编制标准转为向农村地区倾斜的编制标准。由于农村学校规模、班级规模小，教师使用效率低，未来教师编制改革的方向是，在师生比上要乡村>县镇>城市。[5]另一方面，农村地区的学校要在师生比的基础上结合师班比、师科比来配置教师编制，甚至可以通过科学核算农村学校教师的工作量来配置教师编制。运用体现“积极差异的尺度”来为农村学校配置教师编制，有助于缓解教师编制短缺问题。

其三，增加农村教师编制弹性，缓解农村学校“间歇性缺编”问题。编制部门在核定教师编制时，要充分考虑农村教师离岗参加培训和教师休病假产假等因素，在保障教师基本编制数的基础上，根据本地教师中育龄女教师、生病教师的实际状况和教师参与培训的周期和时间长短，确定教师机动编制的弹性系数，为农村教师外出培训和教师休产假病假预留出一定的编制空间，确保农村学校不因部分教师暂时性离岗而影响教学秩序的正常运转。

2. 创新编制管理方式，多种形式破解教师编制约束

其一，以县为单位，建立中小学教师编制“周转池”，重点用于农村教师的统筹调配。各地可将事业单位机构精简压缩和经营类事业单位转企改制后收回的事业编制用于保障当地教师的补充，将腾出来的编制优先满足农村学校的用编需求，在编制总量控制的情况下，盘活地方编制资源的使用效益。

其二，要打好“教师共享编制”和培养“全科教师”的组合拳。一方面，农村中小学普遍存在缺少英语、音乐、体育、美术、科学、信息技术等学科教师的问题，而根据编制核算标准，很难为某些学校的某些小学科设置一个完整编制。因此，编制部门可以考虑让多个学校共享小学科教师编制，由乡镇中心学校统一管理，统筹排课，通过教师“走教”的方式实现编制共享，缓解农村教师结构性缺编问题。另一方面，在不适宜“走教”的偏远地区，教育部门可以通过定向培养规模适度、素质优良的全科教师来弥合农村教师结构性缺编。

其三，鼓励各地探索向社会购买服务，缓解农村学校缺编问题。一是县级教育部门可以与社会上的专业机构合作，聘请一些专业人士到农村学校定期开设艺术、科学和综合实践等课程，缓解农村学校教师紧缺的压力。二是深化农村学校后勤服务社会化改革，逐步压缩非教学人员编制，将农村学校食堂、保洁、安保、学生心理辅导等服务交给有专业资质的机构来承接，将教学辅助和后勤人员从教职工编制中分离出来，把腾出来的编制用于农村学校补充紧缺学科的教师。

3. 完善动态调整和监管机制，在管理上提高编制使用效益

在既定的编制总量范围内，提高编制的使用效益，对于各地教育事业的发展至关重要。近年来，我国农村学龄人口变化明显，农村学校布局调整还在推进，农村学校教师编制的盈缺状况也会随之发生变化，动态调整校际间的教师编制数尤为必要。

其一，落实《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》中关于“根据学校布局结构调整、不同学段学生规模变化等情况进行动态调整，提高编制使用效益”的规定，建立由編制、教育、财政、人事等部门共同参与的联席会议制度，增加部门间的协同联动，化解农村教师编制动态调整的部门障碍。

其二，突破农村教师编制动态管理的技术壁垒。县级教育部门为每个农村学校建立电子信息台账，精准掌握每个学校的学生变化情况、课程开设情况，以及教师的数量、结构、分布等信息，按照“一校一核”“一年一调”的原则统筹调剂县域内校际间编制的余缺，同时完善教师流动配套政策，引导超编学校教师向缺编学校流动，平衡农村学校间教师编制的数量和结构。

其三，加强督导监管，规范农村中小学教师编制管理。一方面县级教育行政部门要严格按照编制标准，补足农村学校编制数，杜绝“有编不补”，保障农村学校教师配备；另一方面，编制、教育、财政、人事等部门要联合行动，对农村中小学编制使用情况开展专项督导检查，严禁挤占、挪用和截留农村中小学教师编制，确保为农村学校核定的编制真正用于农村教师队伍建设。

参考文献：

[1] 金志峰，庞丽娟，杨小敏.编制约束下的中小学教师队伍建设困境与政策改进策略[J].中国教育学刊，2017，（7）.

[2] 褚宏启.再缺也不能缺老师：“教师荒”是当前最严重的教育危机[J].中小学管理，2017，（9）.

[3] 赵静，唐筠.解决城乡中小学编制标准倒挂 大力促进教育公平[J].人民教育，2016，（22）.

[4] 刘善槐.我国农村教师编制结构优化研究[J].教育研究，2016，（4）.

[5] 秦玉友，宗晓华.2016-2030年中国城乡义务教育师资需求预测[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2017，（1）.

注释：

① 本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国农村教育发展基本类型与模型建构研究”（项目编号：18JJD88000）的研究成果。