关于进一步整合优化上海市财政支农政策的若干问题研究

摘要：2014年起，上海市开展了财政支农政策整合工作，建立了“6+1”财政支农政策体系，同时为创新资金和项目管理体制，明晰市与区管理责任，对部分专项实行了审批权下放。政策体系运行2年来，通过实地调研和日常工作反馈了解，发现现行政策在体系框架、政策内容和运行机制等方面存在一定问题有待进一步完善。本课题基于上海市财政支农政策运行现状，从调研中发现的短板问题入手，根据党中央和国家关于推进农业供给侧结构性改革、建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革等要求，按照市领导关于上海市推进都市现代绿色农业发展有关指示精神，坚持需求导向、问题导向、效果导向，为进一步整合优化上海市财政支农政策提出有效建议。

关键词：财政；支农资金整合；政策研究

一、引言

（一）研究背景

2014年起，根据中央和上海市关于统筹整合涉农资金的要求，市财政局会同市农委等部门结合上海市财政支农实际开展了市级财政支农专项政策整合工作。经梳理，2014年上海市市级财政支农专项政策约61项，政策的制定部门主要包括市农委、财政局、水务局、发改委等。其中，市农委负责管理的48个专项政策是本次整合的重点。

按照“统筹整合，突出重点；明晰权责，注重绩效；简化体系，方便基层；加强规范，稳妥推进”的原则，将农业主管部门内的48个专项进行整合归并，最终形成“农业综合补贴”、“科技兴农专项”、“农业生态与安全专项”、“都市现代农业发展专项”、“农村改革与发展专项”、“村庄改造专项”和“浦东支农整合专项”7个功能导向清晰的专项，建立全新的“6+1”财政支农政策体系。在政策和资金整合的基础上，上海市积极创新资金和项目管理体制，明晰市与区管理责任。重点围绕“都市现代农业发展”、“农业生态与安全”2个专项，在全市层面深化项目管理體制改革，市级向区级全面下放项目评审和审批权限，探索建立权责利统一的都市农业发展推进机制，最终形成市级宏观规划、监督管理，区级负责项目管理具体操作的事权格局。

（二）主要研究内容和框架

研究必要性：1.“6+1”财政支农政策体系运行已有2年，以“都市现代农业发展专项”为代表的审批权下放项目运行机制和管理模式较原政策存在较大革新，有必要对政策体系进行适时评估，及时了解政策实施效果。2.根据财政支农政策整合“两步走”实施方案，在建立现行政策体系的基础上，应当对已完成整合的专项政策进一步深化完善，同时适时全面开展涉农专项中央与地方政策整合、地方跨委办局整合等工作。3.有关部门领导提出财政支农政策仍有整合空间，可结合前期整合政策实施效果评估一并对该问题进行调查研究。

研究目标：本课题通过评估现行政策运行效果，从体系框架、政策内容和运行机制等方面全面梳理和分析存在的问题，充分结合党中央、国家和上海市对“三农”发展提出的最新要求，提出具体完善优化建议。

基于以上研究目标，研究内容包括如下几个方面：

1.上海市现行财政支农政策评估及主要问题

对上海市现行财政支农政策体系从专项设置、整合程度、运行机制等角度进行效果评估，结合2016年年末开展的对各区“都市现代农业发展专项”实施情况进行的全面调研，重点剖析目前上海市财政支农政策运行中存在的主要问题。

2.党中央、国家和上海市最新政策要求分析

2016年底至今，党中央和国家陆续出台一系列“三农”发展指导性政策，对深入推进农业供给侧结构性改革提出了全新要求。2017年9月，时任市委书记韩正同志赴市农委调研，提出上海要扎实推进都市现代绿色农业发展。深刻分析并领会有关政策要求，是正确并合理优化上海市财政支农政策的重要基础。

3.上海市财政支农政策调整和优化方案

根据党中央、国家和上海市有关要求，结合调研中发现的问题，从政策体系、扶持内容、运行机制等方面提出财政支农政策调整和优化方案。

二、上海市财政支农政策现状和总体评价

（一）市级财政投入情况

开展财政支农政策整合以来，市级财政支农投入稳步增长，2017年较2014年同比增长16.6%（村庄改造专项根据各区实际建设需求足额安排资金， 2017年由于崇明区规划调整原因大幅减少项目申报，村庄改造专项市级预算安排相应减少）。

从财政资金投入结构来看，近两年财政资金投入逐渐向农业科技、农业生态和农产品安全等体现都市现代农业核心特点的软实力方面倾斜，更加符合以绿色、质量、效益为目标的都市现代绿色农业发展要求。

（二）总体评价

1.专项设置基本符合农业供给侧结构性改革内容要求，体现都市现代农业特点

2017年中央一号文件以深入推进农业供给侧结构性改革为主线，从优化产品产业结构、推进农业可持续发展、拓展农业产业价值链、强化科技创新驱动、加大农村改革力度等方面重点进行改革和优化。上海市财政支农政策整合后，财政扶持导向更为清晰。一是将“科技兴农”、“农业生态与安全”单独设项，改变以往与其他农业产业类政策一并归入现代农业大类的方式，更加突出科技、质量、绿色、生态在都市现代农业中的主体地位。符合中央推进农业供给侧结构性改革要求，加快实现向农业提质增效、可持续发展转变。二是将分类实施的13项产业扶持政策整合为“都市现代农业发展专项”，统筹安排资金，自主选择申报，有利于强化新型经营主体培育基础，促进一二三产业融合发展。符合中央关于优化农业产业体系、生产体系、经营体系的要求，延长农业产业链、提升价值链，提高农业产业竞争优势。三是全新设立“农村改革与发展专项”，鼓励和支持基层探索开展包括农村土地制度改革、集体经济产权制度改革等在内的各项农村制度改革。符合中央深化农村制度改革，激发农业农村发展活力的要求，拓宽农村发展空间和农民增收渠道。

2.政策整合程度基本合理到位，具有较高操作性

从一级项目层面看，财政支农政策由48项整合为7项，整合率达到85%。在内容上，“农业综合补贴”主要是针对从事农业生产农户的普惠制补贴，着重降低农业生产成本，保障农民收入，体现民生和公平；“科技兴农专项”主要支持农业科研和技术推广，着重提高上海市农业综合竞争力，体现高效和高端；“农业生态与安全专项”主要支持农业生态环境保护和农产品质量安全监管，着重强化绿色优质农产品供给，推进农业可持续发展，体现优质和协调；“都市现代农业发展专项”主要支持农业产业化发展，着重加强生产设施建设和新型经营主体扶持，体现基础和融合；“村庄改造专项”主要支持农村基础设施建设，打造美丽乡村，着重改善农村人居环境面貌，体现宜居和民俗；“农村改革与发展专项”主要支持各区开展各类农村制度性改革，着重探索区域经济和社会发展新路径、新模式，体现改革和激励；“浦东支农整合专项”主要通过大切块方式，下放审批权限，鼓励浦东自主使用管理，着重探索资金整合先进模式，体现创新和自主。7大政策专项以功能导向进行设置，政策之间清晰独立，不存在交叉重复，同时涵盖“三农”发展主要方面且为今后政策调整完善预留充分空间。在操作上，合理选择目标相近、操作方式相似的专项进行整合，农户对于新政策的理解和掌握较为便捷，政府部门施策也符合中央关于支农政策要体现指向性的要求。

3.政策运行机制基本符合专项特点，有利于高效管理和基层创新

整合后的专项政策运行机制上，较以往有几项创新。一是“都市现代农业发展”、“农业生态与安全”2个专项，市对区全面下放审批权限。主要考虑根据区域发展特点，每个区在产业发展导向和农业生态治理方面的发展重点存在差异，通过下放审批权限有利于基层因地制宜，提高政策指向性和精准性，集中力量解决核心问题。二是“农村改革与发展专项”市对区采取考核奖励方式。主要考虑农村制度改革、农村发展机制建设处于探索阶段，工作思路和举措具有不断拓展、动态变化的特征，采取考核奖励方式分配资金，既可以通过考核指标体系的动态调整和完善不断适应新的改革和发展要求，也有利于保持财政政策的相对稳定。三是“浦东支农整合专项”通过大切块方式下放审批权，整合内容跨农业农村不同领域。浦东新区通过政策整合以及合理运用资金，在产业发展方面，率先建立先建后补项目扶持机制，与银行开展合作，建立“凭立项批复发放贷款—补贴资金优先还贷—政府贷款贴息”的项目建设运行机制；在新农村建设方面，于2015年率先完成全区范围内村庄改造工作，现已开启第二轮美丽乡村建设。

三、现行财政支农政策体系存在的问题

为了更客观、全面地了解现行财政支农政策体系存在的问题和原因，2016年底，我们以新设立并实施审批权下放机制创新的“都市现代农业发展专项”为主要分析案例，就该专项2016年实施以来的项目推进情况赴浦东、嘉定、奉贤、松江、金山、青浦、崇明和光明集团开展集中调研，通过实地走访、专题座谈、数据统计等方式对政策落实情况、项目实施情况和预算执行情况等进行系统了解和分析。

（一）案例分析

通过2014年开展的财政支农政策整合，市级财政设立“都市现代农业发展专项资金”，将与农业产业化扶持相关的13个专项（粮田设施建设、菜田设施建设、设施菜田管护、畜牧标准化养殖基地建设、水产标准化养殖基地建设、区域特色农产品基地建设、合作社贷款贴息、合作社项目扶持、龙头企业贷款贴息、地方现代农业发展项目、国家现代农业示范区建设、中央现代农业项目配套资金、农业旅游等）整合并入该专项，统一操作程序、统一监管标准、统一差别政策、统筹安排资金。同时，市级向区级全面下放项目评审和审批权限，各区可根据区域发展重点自主选择项目申报和实施。2015年7月，市农委、市财政局制发了《上海市都市现代农业发展专项项目和资金管理办法》（沪农委[2015]200号，以下简称《管理办法》），并于次年2月下达了《关于印发2016年上海市都市现代农业发展专项立项指南的通知》（沪农委[2016]38号，简称《申报指南》）。

1.总体工作推进情况

市级《管理办法》下发后，宝山、嘉定、奉贤、松江、金山、青浦、崇明等7个区均根据市级要求陆续制定出台了区级管理办法或实施细则，初步形成了“领导重视、部门协同、共同推进”的工作机制，并涌现了部分创新管理做法。金山区于2015年将专项管理办法制发至乡镇，评审后的申报项目在区农业网公示后报区政府审批，并组织对乡镇人员的培训；松江区结合本区农业发展实际，将家庭农场农机定点互助服务建设纳入都市专项支持范围；嘉定区为便于资产管理，明确建设类项目资金由市、区、镇财政全额投入；崇明区成立专项工作领导小组，明确区、乡镇、农业经营主体各自的责任，确保项目协调有序推进。

2.项目和资金执行情况

2016年，各区共组织申报都市现代农业发展项目394个，截至年底，已批复245个、已评审尚未批复47个、尚未完成评审102个，项目批复率62%。项目总投资6.4亿元，其中：市级财政资金3亿元、区级财政资金1.4亿元、企业自筹资金2亿元。截至年底，实际已支出财政资金1.7亿元，执行进度39%。相对于建章立制和组织保障等基础工作准备情况，各区在市级项目审批推进和预算支出方面短板凸显。

（1）项目审批方面

从项目立项批复情况来看：①已全面完成项目立项评审和批复的有金山、松江和崇明三个区。②已全部完成立项评审，但仍有部分项目未批复的有闵行（批复率93%）、宝山（批复率75%）、嘉定（批复率14%）三个区。③项目仍在申报评审阶段的有奉贤、青浦两个区，尚未有项目完成批复。

（2）资金支出方面

从财政资金支出情况来看：①财政资金尚未发生支出的有金山区。②财政資金仅用于支付历年存量项目的有宝山（执行率30%）、嘉定（执行率20%）、奉贤（执行率8%）、青浦（执行率5%）四个区。③财政资金既用于历年存量项目也用于当年新建项目的有崇明（执行率100%）、闵行（执行率50%）、松江（执行率42%）三个区。

3.存在的问题

（1）项目和资金执行缓慢

目前各区在都市现代农业发展项目推进上普遍比较缓慢，由此直接影响到财政资金执行进度，产生该问题的原因较为复杂。①市级《申报指南》下达较晚、内容过于具体，直接影响区级落实项目申报。根据《管理办法》规定，市级部门应当在每年4月底前公布下一年度《申报指南》，而2016年《申报指南》于当年2月底正式发布，晚了将近一年。调研各区普遍反映《申报指南》中对投资范围、标准、规模等要求过细，不利于基层灵活施策。②区级项目审批部门各异，管理过程复杂。如青浦、嘉定区由区发改委按照基本建设流程负责项目审批，项目审批时间大幅增加。③項目制管理模式带来的制约因素较多。一是农业项目受用地指标和环境保护等方面的限制较大，往往因为用地和环评批复较慢而影响项目开工建设。二是政府采购和招投标程序难以履行导致项目进展缓慢。如松江区近年来加强了政府采购管理要求，区政府采购平台仅受理纳入财政预算管理的企事业单位采购申请，包含自筹资金的农业项目无法在该平台上进行政府采购。而区建设部门设立的招投标平台对项目要求较为严格，农业类项目经常因报建手续不全等问题无法纳入平台管理。

（2）部分管理方式已不适应新形势要求

①《管理办法》中要求项目资金实行区级财政报账制，但目前各区财政专户均已取消，不具备报账制的基础条件，将存在审计风险。②包括都市现代农业发展专项在内的支农专项管理办法中，均将农业、财政部门并列作为项目全过程管理的责任主体，由于业务分工不明确，不利于明晰责任、追溯问责。部分区表示财政部门在补贴面积确认、工程质量验收等方面既不具备专业能力也没有充足人手，增加财政工作风险。③市级资金分配与区级资金需求不完全匹配。都市现代农业发展专项资金安排主要依据各区基本农田面积、主要农产品最低保有量等客观禀赋因素，但在调研中发现，部分农业大区投入发展农业的积极性较低，项目申报不足导致财政资金支出缓慢；同时也有部分区虽有支农积极性，但是因市级资金分配不足导致项目需求难以满足。

（3）市对区培训指导不足

①项目审批权下放后，各区首次自行开展方案编制、专家评审、批复实施，在人员配备和管理经验方面都存在不足，基层对市级组织开展相关业务培训的呼声较高。②各区目前对政策的掌握和资金使用要求方面（如项目资金在历年结转项目和当年新建项目之间的使用比例不明确，区级配套资金规定是否合理等）仍有一定困惑，亟需市级部门进行解释指导。

（二）现行财政支农政策体系存在的问题

通过对“都市现代农业发展专项”实地调研情况分析，结合日常工作反馈情况发现，现行财政支农政策在体系架构、政策内容、运行机制等方面存在一些矛盾和问题，亟待进一步优化完善。

1.整合体系有待进一步提升

（1）整合深度有待加强。上一轮政策整合过程中，我们按照循序渐进、分类实施的原则，部分专项采取了形式整合，其下属二级项目仍然较多较散。一是“科技兴农专项”下仍有约10个二级项目，部分项目之间分类不清，如除现代种业发展项目以外，在重点攻关、推广、成果转化、引进消化吸收再创新、现代农业技术体系、保种育种等6个项目中均有与种业发展相关的内容。二是“农业生态与安全专项”虽然已下放审批权，但是仍分别规定了绿肥补贴、有机肥补贴、深耕补贴等补贴标准，即分类设置了资金额度，弱化了政策精准性和基层选择性重点扶持的能力。

（2）浦东整合专项试点意义减弱。浦东整合专项设立至今已有8年，随着“都市现代农业发展专项”和“农业生态与安全专项”实行审批权下放，浦东整合专项大切块形成的经验已经在全市涉农区推广，继续长期保留该专项的意义已逐渐弱化，且容易引起区域间政策不平衡性。

2.政策内容有待进一步完善

（1）部分政策指向性和精准性不足。整合后的财政支农政策以普惠制为主，重点体现财政公平公正性，有效解决资金分散问题。但是，整合政策与提高政策精准性和指向性客观上存在一定矛盾，生产方式、农产品品质、经营主体特点等与政策支持标准并不挂钩，不利于产生亮点成果。

（2）财政资金“撬动”功能有待进一步发挥。近年来，上海市财政支农投入了大量资金，并通过农业保险、贴息、担保等方式带动金融资本，但在引导金融和社会资本方面依然力度不够、创新不足，财政资金的杠杆作用未能充分发挥。

（3）部分农业补贴政策效益较低。以农作物良种补贴为典型，随着规模化经营程度提高，油菜、玉米、棉花等小宗农作物种植面积逐年下降，麦子种植面积因茬口优化也逐年减少，政策效应不明显。同时，上述农作物规模小、面积少、分布散，面积核实、补贴发放等手续繁琐，补贴资金发放效率低下。

（4）对照供给侧结构性改革仍有短板。在推进农业提质增效方面，一是针对农产品质量提升停留在检验检测经费保障为主，缺少系统性扶持政策，全市性的农产品安全质量追溯系统建设亟需加强。二是针对发展适度规模经营，缺少对不同农业经营主体联动发展和利益联结方面的政策内容；在增强农业可持续发展能力方面，对于农业面源污染或耕地地力等方面的检测评价体系尚未建立，上海市农业环境突出问题不明确，由此缺少对应的有效治理政策；在强化科技创新驱动方面，一是对于上海市重点发展的种源农业定位和规划不够清晰，难以有效施策。二是科技投入以年度项目为主，一些短期难以产生效益的基础性、公益性项目往往在项目竞争中处于弱势。三是关于科技成果检验评价体系尚不完备，难以衡量资金使用绩效；在建设美丽宜居乡村方面，一是目前政策扶持内容以农村生活设施建设、环境整治等硬件建设为主，缺少产业、文化等软实力扶持内容。二是政策扶持以村为单元，缺乏区域连片带动效应。

3.运行机制有待进一步优化

（1）基层实际运行与市级政策设计之间存在脱节。以审批权下放的“都市现代农业发展专项”为例，目前各区项目管理运行机制尚处于摸索阶段，并未就落实区级审批权做好充分准备，个别区将农业项目交由区发改委按照基本建设流程审批，项目推进和资金执行进度十分缓慢。

（2）财政资金分配机制不尽合理。对于审批权下放的专项，目前市级财政资金安排主要依据各区基本农田面积、主要农产品最低保有量等客观禀赋因素，但在实际调研中发现，部分农业大区投入发展农业的积极性较低，项目申报不足导致财政资金支出缓慢；同时也有部分区虽有支农积极性，但是因市级资金分配不足导致项目需求难以满足。此外，现行政策主要以市级统筹设计为主，在调动基层探索新模式方面较为薄弱。

（3）农业补贴数据真实性难以保证。农业补贴面广量大金额小，具有管理链条长、行政成本高的特点，区级100%自查的要求难以落实，信息不对称情况较为严重，基层虚报面积、骗取农业补贴的情况时有发生，造成财政资金损失。

四、党中央、国家和上海市对“三农”发展最新要求

（一）2017年中央一号文件

2017年中央一号文件的主题是深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能，这是在我国农业农村发展进入新时代、站在全新的历史发展方位，对农业农村发展提出的新思考和新要求。推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足值得需求转变。

结合上海市农业发展特点，从发展短板入手，财政支农政策可重点从以下方面进行强化：1.优化产品产业结构，着力推进农业提质增效。全面提升农产品质量安全和食品安全水平，突出优质、安全、绿色导向。积极发展适度规模经营，大力培育新型农业经营主体和服务主体。2.推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力。推进农业清洁生产，大规模实施农业节水工程，集中治理农业环境突出问题。3.壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链。大力发展乡村休闲旅游产业，支持集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。4.强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展。适应农业转方式调结构新要求，调整农业科技支持方向和重点，进一步强化农业科技推广。

（二）建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革

2016年底，财政部、农业部联合出台了“建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案”，是推进农业供给侧结构性改革工作中，关于农业补贴制度的具体调整方案和要求。目标任务是到2020年，以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制基本建成，农业补贴政策的精准性、指向性和实效性进一步提高。

在政策导向方面：在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长的前提下，突出绿色生态导向，强化耕地、草原、林业、湿地等方面的补贴，将政策目标由数量增长为主转到数量质量效益并重上来。在资金投入方面：在保持存量补贴政策稳定性、连续性的基础上，优化支出结构，加强统筹协调，提高补贴资金使用的指向性；增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜，促进农业结构调整，加快转变农业发展方式。在改革内容方面：1.加快推动相关农业补贴改革。一是将农资综合补贴、种粮农民直接补贴和农作物良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整為支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，鼓励引导农民切实加强农业生态资源保护，自觉提升耕地地力。二是推进国内渔业油价补贴政策改革。建立渔业油价补贴与用油量和油价脱钩、与渔业资源保护及产业机构调整相协调的新机制，使国内捕捞强度得到有效控制。2.强化主要生态系统农业补偿政策。加大耕地保护补偿力度，支持耕地质量保护与提升，强化林业生态补贴政策，建立湿地保护制度。3.探索农业资源环境突出问题治理的有效支持政策。重点推进重金属污染耕地治理，大力支持农业高效节约用水，加大农业面源污染治理力度。

（三）韩正书记在市农委调研主要讲话精神

农业是上海经济社会发展的重要组成部分，上海超大城市农副产品保障离不开本地农业、城市生态环境维护和改善离不开本地农业，本地农民生产生活也离不开农业。要按照以习近平同志为核心的党中央决策部署，紧密结合上海实际，扎实推进都市现代绿色农业发展。坚持以绿色、质量、效益为目标，走产业化、规模化发展之路，千方百计提高组织化程度，做到资源节约、环境友好，大力培育优质农产品品牌，为推进农业现代化作出上海的更大贡献。

推进都市现代绿色农业发展，必须坚定不移推进各项改革，根据指导思想、目标任务，拿出实实在在的行动计划。要按照既定目标有序推进农业农村改革，重点是稳妥推进承包地、农村集体建设用地、农民宅基地“三块地”改革。要紧紧围绕农业供给侧结构性改革，调整优化农业结构，实现有效供给，更好满足市民需求。要把食品安全放在更加突出的位置，强化源头生产管理，推动绿色农产品比重逐年上升，带动有机农产品发展。要不断促进农业科技进步，通过提升科技水平更好支撑上海现代农业发展，为国家农业发展作贡献。相关部门要抓紧梳理优化各类惠农支农政策，统筹惠农支农资金，避免政策碎片化，确保资金真正用在刀刃上、用于实现既定的目标任务上。

（四）国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见

日前，国务院印发《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，对于优化财政支农投入供给、加强财政支农政策顶层设计、理顺涉农资金管理体系、创新涉农资金使用管理机制提出了改革目标和实施方案。《意见》明确了国家目前对于涉农政策整合、管理机制优化等方面的发展要求和导向，有效指导上海市财政支农政策进一步深化整合工作。

国家提出的涉农资金整合分两类进行实施：对同一行业内的相关涉农资金在预算编制环节进行源头整合，在预算编制环节难以归并的行业间涉农资金在预算执行环节加大统筹整合力度，建立行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合的长效机制。

1.预算编制环节源头整合。（1）归并设置涉农资金专项。每个国务院相关部门原则上设置不超过3项涉农资金。中央层面构建以农业生产发展、农业资源及生态保护、林业生态保护恢复、林业改革发展、水利发展、扶贫开发、农业综合开发、农村综合改革、农业救灾、农业保险保费补贴等大专项为主体的涉农资金管理体系。（2）通过设定“任务清单”明确整合权限。实行“大专项+任务清单”管理模式，将体现中央政策意图的相关任务确定为“约束性任务”，资金定向使用，不能统筹；将其他任务确定为“指导性任务”，允许地方根据当地行业发展需要，在同一涉农资金的“指导性任务”之间统筹调剂使用。

2.涉农资金执行环节统筹整合。（1）以规划引领涉农资金统筹整合和集中投入。（2）加强性质相同、用途相近的涉农资金统筹整合。地方将各级财政安排的相关涉农资金纳入同一资金池，统一规划编制、统一资金拨付、统一组织实施、统一考核验收，形成政策合理，提升资金使用成效。（3）促进功能互补、用途衔接的涉农资金集中投入。支持地方按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则统筹安排。

将上海市财政支农政策整合情况与财政部涉农资金整合意见比较，对于同一行业内的支农政策，我们完成了预算编制环节的整合归并，将48项政策归并设置为7项，专项功能涵盖财政部有关内容（农业生产类、农业资源及生态保护类、农村改革类），增加了突出都市现代绿色农业特点的农业科技类；对于行业间的涉农资金，我们以“美丽乡村建设资金”为试点，率先建立了市级部门间功能互补、用途衔接的涉农资金在区级政府平台的集中投入使用，统筹规划安排。由此可见，上海市现行财政支农政策整合模式与国家推进的涉农资金整合模式基本吻合，但在专项深入整合归并、管理机制优化、拓展执行环节整合范围等方面有待进一步提升完善。

五、进一步整合优化财政支农政策的建议

（一）上海农业发展定位

财政支农政策的制定必须适应于、服务于上海市农业发展定位。当前，上海农村经济社会发展出现了许多新情况新变化：一是农业发展理念发生深刻变化，低效落后的农业产能亟待淘汰，推進农业绿色发展尤为重要；二是农业生产与生态的关系发生深刻变化，资源环境约束日益趋紧，可持续发展要求更为紧迫；三是农产品供求关系发生深刻变化，供给保障能力大幅提高，多样化消费需求加快升级。为了进一步适应这些新情况新变化，未来上海农业必须要明确新的发展定位。上海农业最鲜明的特征是都市现代绿色农业，最具优势的潜力是农业多功能拓展。未来上海农业的发展方向是：以绿色发展为引领，以品牌建设为抓手，以质量效益为目标，以坚持供给侧结构性改革为主线，把增加绿色农产品供应放在突出位置，努力走产品绿色、产出高效、产业融合、资源节约、环境友好的都市现代农业发展之路。

衡量上海实现都市现代农业的标志是实现“五个提升”：

1.以国际先进水平为标杆，提升科技化水平。上海农业要提质增效，必须把科技放在更加突出的位置。要围绕增加绿色农产品这一重点，充分发挥大城市科技资源集中、技术人才集聚的优势，推动产学研结合，以市场需求为导向，以企业为主体，以规模经营为重点，加大科技创新和推广应用力度，大力开发应用化肥农药替代技术，倡导绿色低碳健康种养方式，发展高端农业，不断增强上海农业的核心竞争力。

2.以发展绿色农产品为引导，提升生态化水平。民以食为天，食以安为先。以最严格的食品安全城市为目标，牢牢把握农产品质量“既是生产出来的，也是管理出来的”这一关键，坚持有所为、有所不为，科学安排与城市环境容量承载相适应的农业，并按照人与自然和谐发展的要求，实现种养业良性循环发展，全面推进农业标准化清洁生产，形成从农田到餐桌全过程可追溯的农产品质量安全保障体系，使上海成为全国农产品质量最安全最放心的城市。

3.以构建多元化经营主体为载体，提升组织化水平。上海农业要提质增效，核心是要解决农业生产经营方式的问题，重点推进农业的专业化、集约化、产业化、信息化、品牌化。为此，要继续推广家庭农场模式，鼓励发展种养结合、粮经结合、机农结合的多种经营模式，提升家庭农场经营能力和水平。要促进“合作社+农户”为主的模式发展，提高合作社运作的规范性，形成专业优势和竞争力，实行政策资金聚焦，要在提高合作社发展质量上下功夫。要做大做强农业龙头企业，构建农业企业和农户的利益联接机制。要促进各类经营主体的融合发展，提高农业的组织化程度。

4.以延长农业产业链为手段，提升产业融合水平。通过“接二连三”，延长农业产业链，促进产业升级，推进农产品从“田间到餐桌”的全产业链贯通，实现农业提质增效。上海农业在数量上没有优势，因而依托加工业提高农业产值的潜力并不大，但第一产业与第三产业融合则大有文章可做。上海是典型的江南水乡，美丽乡村建设又已初具特色，因此，完全可以通过大力发展富有特色的休闲农业、旅游农业，来提高农业的综合经济效益。

5.以发挥政策引领为保障，提升支农政策水平。过去面对家庭经营的财政支农政策已难以适应新形势发展的需要，必须调整财政支农政策的方向，由偏重直接补贴和价格补贴转变为促进综合生产能力的补贴，由以侧重农户为主的补贴转变为促进农业规模经营的补贴，由高强度投入追求高产出的补贴转变为促进绿色生产方式的补贴，由过去小而全的补贴转变为促进标准化、集约化、专业化发展的补贴，从而增强财政政策的指向性和精准性。

（二）深化整合工作目标

坚持新发展理念，以推进农业供给侧结构性改革为主线，培育农业农村发展新动能，充分发挥财政在国家治理中的基础支撑作用，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，创新体制机制，加快结构调整，突出绿色生态导向、数量质量效益并重，强化科技引领，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，进一步提高财政支农政策的指向性、精准性和实效性，着力推进农业向提质增效、可持续发展转变。

（三）基本原则

1.科技支撐，绿色导向。在确保主要农产品有效供给和农民收入稳定增长的前提下，强化农业科技支撑，提高农业全要素生产率，突出绿色生态导向，促进农业发展、安全优质、生态协调、环境改善相互融合统一，将政策目标由数量增长为主转到数量质量效益并重上来。

2.明晰权责，分级施政。进一步明晰市、区两级政府管理权责和政策定位，市级通过深化支农政策统筹整合，加强宏观规划，强化政策指向性；区级根据区域发展特点，对政策进行分类细化，强化政策精准性。

3.市场主导，政府支持。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场力量引领结构调整，扩大有效供给。切实发挥财政政策的调控和引导作用，营造公平良好的市场环境，创新农业投融资机制，加强政府与社会资本合作，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。

4.立足当前，完善机制。以现行财政支农政策框架体系为基础，保证政策持续稳定性，坚持需求导向、问题导向、效果导向，针对政策运行中的突出矛盾和困难，鼓励基层探索创新，稳妥推进政策内容和机制完善，补齐财政支农政策短板。

（四）具体建议

1.进一步强化政策顶层设计

根据中央一号文件、国家关于“三农”发展有关要求以及市领导关于上海市都市现代绿色农业发展要求，结合上海现代农业“十三五”规划，制定“上海市都市现代绿色农业发展三年行动计划” 和“建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革实施方案” ，成为下一步政策完善修订的政策依据和规划引领。

2.进一步深化财政支农政策体系整合

（1）调整取消“浦东支农整合专项” 。将切块资金分别纳入全市统一的相应专项中，建立以“农业综合补贴”、“科技兴农专项”、“农业生态与安全专项”、“都市现代农业发展专项”、“农村改革与发展专项”、“村庄改造专项”为基础的6大财政支农政策体系。

（2）加快形式整合向实质整合转变。重点对“科技兴农专项”下二级项目进行梳理，将功能交叉重叠的二级项目进行整合，聚焦支持科技创新、技术推广、现代农业产业技术体系三大方向。对“农业生态与安全专项”中耕地地力保护类补贴进行整合提质，市级不再分单项规定补贴标准，鼓励基层因地制宜确定补贴标准和选择耕地保护方式。

3.进一步完善政策扶持内容

（1）深化审批权下放管理机制。根据市、区两级特点，进一步明确管理分工，市级政策更注重统筹、普惠、公平和宏观指导，区级重点探索分类指导的精准性政策。加快完善审批权下放机制，通过简化或不设市级项目申报指南等方式，进一步放活基层在政策制定、扶持导向、资金安排等方面的自主选择能力。

（2）完善财政支农杠杆机制。一是扩大农业保险覆盖面。通过奖补方式鼓励各区开展收入保险、指数保险等产品创新，以及探索将部分农业直接补贴调整为农业保险保费补贴，在区级试点形成可复制经验的基础上，制定市级统一政策，降低“黄箱”政策风险。二是优化政策性农业信贷担保体系。根据上海市特点健全农业信贷担保体系，完善财政扶持政策，拓展政策覆盖面，支持农业信贷担保业务做大做强。三是加大产业化项目贷款贴息力度。通过降低项目制补贴比重，提高先建后补、贷款贴息比重，强化信息对称性，最大限度调动社会资本。

（3）取消部分效益较低的补贴政策。取消麦子、油菜和棉花补贴，同时将水稻良种补贴方式由原实物统一供种改为市场化供应补贴，种植户可根据实际需求和有关规定，自主选择水稻种子供应企业和品种。

（4）强化突出供给侧改革特点内容。一是研究制定农产品质量安全管理方面的系统性政策，强化全市统一的追溯系统顶层设计和功能发挥。二是修订完善“都市现代农业发展专项资金管理办法”，重点扶持农业规模化经营、标准化生产、品牌化销售体系建设及拓展农业综合功能，延伸农业产业链，推动一二三产业融合发展。加强市级统筹管理机制，集中资金打造若干市级重点项目。三是修订完善“上海市农业资源及生态保护专项资金管理办法” ，确定若干项近阶段上海市农业环境突出问题，市级牵头建立对应的治理修复政策机制。对现行农业环保相关政策的科学性合理性进行评估并根据结果进行调整。四是编制形成上海市种业发展中长期规划和分阶段行动计划，将农业科技资金向种源农业聚焦。同时，在形成一套科学合理的绩效评价体系的基础上，建立财政资金对基础性、公益性农业科研项目的长期稳定投入机制。五是进一步扩展美丽乡村内涵和外延，通过考核奖补方式支持提高农村生态品质、产业发展和乡村文化，探索实施美丽乡村示范镇、示范区建设。

4.进一步优化政策运行管理机制

（1）针对审批权下放的专项，进一步优化市级顶层设计，在项目立项和实施方面，简化各项规定，充分赋予基层自主权；在管理责任和机制方面，明确各区农委对于农业项目的审批主体责任，避免因项目管理部门各异造成的责任不清和进度缓慢。协调组织市级相关部门和专家对各区进行项目评审、审核等要点培训，指导各区建立完善项目管理机制，尽量缩短政策磨合期，加快项目推进进度。

（2）调整市对区财政支农资金的分配机制。一是在每年预算编制前，收集汇总各区下一年农业项目储备情况和资金需求量，将各区资金实际需求量作为市级资金分配的重要依据，增加其分配因素权重，避免财政资金闲置浪费。二是将各区开展政策创新情况作为资金分配因素之一，调动基层探索政策和管理新模式。

（3）强化财政支农专项绩效考核。建立财政支农专项绩效考核办法，促进市、区各级农业部门加强谋划，聚焦重点项目，整体考虑区域农业发展。将过去注重个体项目管理，转变为注重对整个专项项目的绩效关注；将过去注重单个项目建设，转变为对区域主导产业发展态势的关注；将过去注重争取项目资金，转变为对提高资金使用效率的关注。

（4）充分利用上海市在信息化、市场化发展方面的优势，发挥市农委涉农补贴信息平台作用，加大财政资金投入，通过政府购买服务等手段加强补贴基础数据的核实管理，确保财政资金安全使用。

责任编辑：凌玉