从财政视角看农村生态环境保护

李立平

摘要：党的十八大以来，农村民生全面改善，农村生态文明建设显著加强，农村社会稳定和谐，这是无可争辩的事实。在广大农民群众生活水平日益提高的同时，农村环境和生态问题仍然突出，超过了农村自然环境的自净能力，农村生态环境的恶化，威胁到了数亿农村居民身心健康、也通过大气污染和农产品污染等渠道最终影响到城市人口。全面分析农村生态环境面临的问题，找到科学而合理的生态环境保护方法，增强生态环境保护的整体实力，建立农业资源有效保护技术支撑体系，创新公共财政资金投入机制，把公共财力用到刀刃上，成为改善农村人居环境质量、提高农村基本公共服务水平、加快转变农业发展方式的核心问题。本文阐明了农村生态环境保护财政政策存在的问题，并提出加强农村生态环境保护的财政政策应对思路，以期抛砖引玉。

关键词：农村生态；环境保护；财政政策

党的十八大以来，农村民生全面改善，农村生态文明建设显著加强，农村社会稳定和谐，这是无可争辩的事实。在广大农民群众生活水平日益提高的同时，农村环境和生态问题仍然突出，农药的施洒、农用膜的废弃、重金属多年的积淀、农村垃圾的逐年增加、畜禽粪污染、城镇垃圾填埋、工业与城市污染向农村转移，超过了农村自然环境的自净能力，农村生态环境的恶化，威胁到了数亿农村居民身心健康，也通过大气污染和农产品污染等渠道最终影响到城市人口。农村生态环境保护事关农民的切身利益，事关炎黄子孙的福祉和国家的可持续发展，也是全面落实习近平总书记新时代中国特色社会主义思想，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，实施乡村发展战略的重要内容。因此，全面分析农村生态环境面临的问题，找到科学而合理的生态环境保护方法，增强生态环境保护的整体实力，建立农业资源有效保护技术支撑体系，创新公共财政资金投入机制，把公共财力用到刀刃上，成为改善农村人居环境质量、提高农村基本公共服务水平、加快转变农业发展方式的核心问题。

一、新时代我国农村生态环境保护财政政策面临的问题

（一）财政资金投入问题

一是资金投入不足。

目前，公共财政支持农村生态环境保护的力度较为薄弱，农村基础设施建设占用了大量现有资金，农村生态环境保护的投资回报率低，用于生态环境保护的资金更加不足，污染治理率偏低。乡镇政府自身财力有限，导致乡镇政府在农村生态环境保护中能力不足。加之乡镇财政存在负债，受极其有限的财政资金制约，建设完善的农村生态环境保护体系的发展战略难以得到真正落实。

二是地区差异明显。

2011年以来，我国环保投资总额呈现先增长后下降的趋势。国家环境污染治理投资总额2014年为9575.2.亿元，2015年为8806.3亿元，减少768.9亿元，下降8.03%，资金重点解决京津冀及周边、长三角、珠三角等重点区域污染问题。2017年中央财政用于农村生态环境保护的投入资金60亿元，加大对湖北、陕西、河南、河北、山东等省的支持力度，财政资金的投入地区不均衡，农村生态环境保护水平存在明显的地区差异。对部分原本就财力薄弱的地区而言，农村生态环境保护资金匮乏，拿不出更多的财力用于生态保护；对经济发达的地区而言，因其财政实力强、环境保护意识强，投入的财政资金多，有能力建立完善的生态环境保护制度，推进农村生态环境保护建设。即便是同一区域，生态环境保护力度也有微观差异，由靠近城市的农村向远离城市的农村递减，距离城市越远对农村生态环境保护的财政资金投入就越少。

三是考核机制缺失。

当前，我国农村生态环境保护的财政资金尚未建立系统的考核及激励机制。现有的财政支持模式通常为：政府出资实施乡村发展战略，实施农村生态环境保护，尚未对区域性生态环境保护编制整体规划，第一年开展重金属治理，还未取得明显成效，第二年又搞农村生活垃圾处理，“头痛医头，脚痛医脚”，由于长期规划缺失，生态环境保护资金难以稳定投入，农村生态环境保护职能分散在农林、环保、畜牧、卫生等职能部門，政出多门，生态环境保护的主体责任不明确，监管网络不健全，农村生态环境保护工作难以推进到位。

（二）财政筹融资问题

一是筹融资渠道单一。

农村生态环境保护属于公共领域，具有低回报的特点。因此，财政转移支付是新时代我国农村生态环境保护的主要资金途径。在当前体制下，社会资源大多不愿意投入农村生态环境保护领域，仅靠财政转移支付力度非常有限，我国农村生态环境保护财政筹融资方式较为单一，单一的财政转移支付很难完全解决我国农村生态环境保护面临的困境。

二是筹融资机制尚未建立。

生态环境保护是公益事业，作为农村生态环境保护的客体，村民应承担农村村级道路绿化亮化、污水处理、生活垃圾处理等环境保护部分成本，有其一定的合理性。尤其生猪、奶牛、羊等养殖场带来生态环境保护问题较多，对其应征收特别环境保护费，用于处理养殖业影响的农村生态环境问题。然而，目前向农村居住的村民征收生态环境保护费还没有相关财政政策和法律依据作支撑，农村生态环境保护的筹融资机制尚待建立和完善。

三是引导作用尚未发挥。

目前，我国财政政策对农村生态环境保护还没有充分发挥杠杆作用、资金合力作用和主动引导作用，推动农村商业银行支持农村生态环境保护的机制还未建立；农村信用体系不牢、坏账率高、信用失信现象严重等问题，农村商业银行的信贷环境不良，增添了农村商业银行的融资风险。只有发挥财政政策支持农村生态环境保护的作用、降低农村商业银行融资风险，才能助推金融机构资金对农村生态环境保护的支持。

四是风险防范措施不完善。

风险防范是针对一定主体而言的。农村生态环境保护问题处理风险，可通过适当的财政政策来降低。政府财力固然重要，但光靠政府财力不足以推动农村生态环境保护快速健康发展，特别是对于部分大型设施的建设，可重视利用市场上的民间投资、外资等多种力量，有效缓解政府财政资金匮乏的局面。当前，我国从事生态环境保护的风险投入资金主要集中在城市生态环境保护领域，应充分发挥财政引导作用，将风险资金引入农村生态环境保护领域。

二、新时代加强农村生态环境保护的财政政策应对思路

（一）找准切入点，改进转移支付制度，搭建农村生态环境保护财政政策新平台

现有的转移支持制度没有侧重考虑农村生态环境因素，也超出了财政现有投入能力，缺乏对生态环境保护的激励引导。因此，中央和省级财政要加大对农村地区生态环境保护转移支付力度，找准切入点，精准发力，用好用活公共财力，创新财政制度支持农村生态环境综合治理，落实县区、乡镇两级农村生态环境保护主体责任，搭建农村生态环境保护的新平台。

一是强化地区空间因素。我国地大物博，地区之间生态环境存在差异。要充分发挥好公共财政助推农村生态环境保护的重要作用，根据不同区域的资源环境承载能力科学规划，实行积极的财政政策，让农村地区更高标准享受转移支付，用新思维探索农村生态环境保护的新思路，从而较好解决地方政府的生态环境责任问题。

二是强化生态功能因素。生态环境保护是生态文明建设的重要内容。当前，我国根据生态系统服务功能的理论和方法，不断修订、完善主体功能区规划，对各个地区的生态功能进行定位，既提升本区域社会经济发展水平，又对其他区域社会经济发展水平形成影响，因此，应强化生态功能因素，依据生态功能确定合理的转移支付标准。

三是强化现代化的指数因素。要运用现代指数因素法分解影响农村生态环境的各因素，具体分析地区因生态功能划分而造成的机会成本损失以及地区经济的发达程度。一般而言，城市的现代化指数要高于农村，因此，现代化指数较低的农村应该享受比城市更高标准的转移支付。

（二）把握着力点，完善资金管理办法，注入农村生态环境保护财政政策新能量

2018年中央一号文件指出，要加强农村突出生态环境问题综合治理，着力加快生态文明建设，加强农业面源污染防治，推进乡村绿色发展，加强农村环境监管能力建设。习近平总书记3月5日在参加全国人大十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时强调，要培育可持续发展资源。由此可见，农村生态环境保护已引起高度重视，各级政府投入了巨大的财力推进乡村绿色发展，财政资金使用效益成为其中的关键。要把握着力点，严禁工业和城镇污染向农业农村转移，通过“两个完善”来注入农村生态环境保护的新能量。

一是完善财政资金使用和监督管理办法。目前，农村生态环境保护专项资金管理没有较全面的实施细则，原有的《试行办法》对资金使用和监管留下一定的变通空间，打“擦边球”的现象时有发生。建议出台《实施细则》，对资金使用和监督作出详尽规定，建立农村生态环境保护绩效考核机制，并作为财政奖补政策的重要依据，保障财政资金的有效使用。

二是完善专项资金县级财政报账制。财政报账制度规定财政部门管理资金、项目实施单位负责项目建设，既互相配合又互相监督，可以有效防范项目主管部门挤占、挪用生态环保专项资金。要针对存在的问题，完善县级财政集中报账制，减少资金流转环节，提高报账制工作质量，建立报账公示制度，自觉接受监督。

（三）抓好落脚点，整合分散财力资源，提升农村生态环境保护财政政策新水平

农村生态环境保护涉及农林、环保等职能部门，这些职能部门掌握有一定的农村生态环境保护的财力资源。要积极发挥财政职能作用，优先整合相关的财力资源，集中财力办大事办好事，创新财政制度支持农村生态环境保护，逐步实现城乡环境一体化，提升农村生态环境保护新水平。具体说来，要做到“三个不变”。

一是财力资源的使用方向不变。要按照“渠道不乱、用途不变”的原则，统筹安排各类资金，提高资金使用效益。要保障各职能部门财力资源使用方向不变，科学合理地整合财力资源，力求形成多元化投入机制，形成互为补充、有机结合的良好互动关系，保障其各司其职，确保部门履行职责，拓宽筹资渠道，做到财尽其用。

二是财力资源的系统有序整合不变。整合财力资源是一项系统的基础性工程，要统筹规划农村生态环境保护的财力资源，开展农业绿色发展行动，优先整合来源稳定的财力资源，做到循序渐进，系统有序，分步实施，结构优化。

三是财力资源整合的长效机制不变。财政部门要做好自身定位，不缺位也不越位，做到集中整治與长效管理、治标与治本同步推进，制定相应的规章制度和有效措施，建立农村生态环境保护财政资金的长效管理机制，做好专项资金的管理工作，增强财政专项资金分配、使用的科学性和公正性，形成长效机制支持农村生态环境综合整治。

参考文献：

[1]吴天龙、杨春华.农业支持保护政策亟待改革创新[J].北京，当代农村财经，2016（3）：22—27

[2]杨中柱.新常态下公共财政支出与现代农业发展研究 [J].北京 ，北京工业大学学报，2016（6）：20—25

[3]董成.加快建设天蓝地绿水清土净的生态强省[J].长沙，第三届绿色发展论坛获奖论文集，2017—10：1—9

[4]刘宇亮.财政助推农业发展的思考[J].北京，当代农村财经，2017（2）：28—29

（作者单位：湖南省财政厅国库处）

责任编辑：欣文