人口较少民族公共服务均等化研究

龙周雅妮

摘 要：公共服务均等化是推动社会民生建设的根本，是科学发展、共享发展的重要基础。推动人口较少民族地区公共服务均等化建设，是缩小民族发展差异、统筹地区发展的重要举措。文山州地处国家西南边陲，经济社会发展相对缓慢，人口较少民族地区更是发展的短板，推进人口较少民族地区基本公共服务均等化，是文山州打赢脱贫攻坚战役，与全国全省同步全面建成小康社会的关键所在。

关键词：人口较少民族；发展差异；公共服务均等化

公共服务均等化，即不同地区、不同民族、不同群体都能公平的享受到大致均等的公共服务，强调的是享受的机会均等。党中央高度重视民族地区的发展，党的十八大报告明确提出了基本公共服务均等化总体实现的目标，国务院印发的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》，明确了十三五期间推进人口较少民族地区公共服务发展的总体部署。人口较少民族聚居地区大都条件差、起步晚、基础弱、底子薄。扶持人口较少民族发展，提供均等的公共服务是公平正义的体现，是改善民生，统筹城乡发展的重要任务，是推动各族人民团结奋进，和谐发展，共享现代化成果的重要举措，是促进“两个共同”的必然要求，是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，全面建成小康社会的关键保障。

一、文山州仡佬族公共服务现状

文山壮族苗族自治州是集边疆、民族、贫困、山区、战区为一体的边疆民族自治州，居住着汉、壮、苗、彝、瑶、回、傣、白、蒙古、布依、仡佬族11个民族。2016年全州常住人口为362.1万人，少数民族人口209.66万人，占总人口的57.9%。据全国第六次人口普查数据，2010年文山州仡佬族人口为1787人，占总人口的0.05%。2016年，仡佬族人口占总人口比例与2010年基本持平。文山州的仡佬族散居在麻栗坡、富宁、广南、砚山、马关等县的部分乡村里。麻栗坡县杨万乡翻坡村、富宁县木央镇木杠村委会田湾村小组的仡佬族居住集中，人口较多，是仡佬族居住地的典型代表。近年來，两个地区在深化教育改革，全面推进素质教育；深化与东部地区对口支援帮扶共建工作，提升公共服务能力；加强农村基础设施建设，发展壮大村级经济等方面取得了不错的成绩。

（一）义务教育实现全覆盖，仡佬族青少年的素质普遍提高

通过“两免一补”、“校舍援建”等政策措施施行，彻底改变了人口较少民族地区上学难、上学贵的现状，翻坡村和田湾村都实现了义务教育的全覆盖。两地基础教育中师资、教学设施等软件、硬件条件不断改善，仡佬族享有与其他民族学生同等受教育机会，不同民族之间的教育差异化逐步缩小。两村小学入学率100%，翻坡村适龄儿童就读于杨万小学，生师比是26：1，田湾村适龄儿童就读于木杠小学，生师比是28：1。

（二）文体类基础设施建设步伐加快

两村都加快推进群众公共文体活动站点基础设施建设，繁荣民族文体事业。翻坡村现在建活动室一个、灯光球场一块，田湾村设文化室一个，群众积极组织开展多种形式的、具有民族特色的、寓教于乐的文体活动。

（三）道路等基础设施建设不断完善。2016年，翻坡村向上争取资金，投资55万元硬化进村通组干道1.8公里，2017年全村进村通组道路硬化率已达到100%。翻坡村危房改造方面成绩显著，现已基本实现户户房屋为砖混结构。田湾村进村道路硬化率达到70% ，道路通达各家各户。

（四）与东部地区对口支援帮扶共建工作不断深化

东部地区大力扶持文山州贫困地区、民族地区教育、医疗事业发展。上海、深圳支持两地乡镇中小学校舍、卫生院援建，切实帮助改善了两地基层教育和医疗卫生条件。

二、文山州仡佬族公共服务存在哪些问题

（一）公共服务整体效率偏低

云南省的仡佬族主要集中在文山州，文山州仡佬族人口数量少，多居住在中越边境线上，山高路陡，土地贫瘠，交通不便，恶劣的自然环境，增加了公共服务支出的成本，降低了公共服务的效率。

（二）医疗公共服务滞后

杨万乡卫生院、木杠村卫生室与翻坡、田湾两个村寨的距离较远，村民看病极其不便。卫生院、室的医护人员少、医疗水平低，基本药品不齐全。贫困与恶劣的健康状况密切相关，因病致贫、返贫，仍是一个不可忽视的问题。

（三）教育产出效率低

两村虽然实现了义务教育全覆盖，但是在中小学教育的水平和质量和城镇相比，仍有差距。教育投入方面，两地区的教育经费投入与城镇地区差距不大，对口支援的教育援助略高于城镇地区，但是教育产出效率低，杨万、木杠小学的生师比分别是城镇小学的1.53、1.64倍；教育结果差异大，翻坡、田湾两村的文盲人口占15岁及以上人口比分别是14.21%、14.57%，高于城镇的6.5%。

（四）农业基础设施建设滞后

仡佬族人口多处于中越边境、陡峭的山区，两村的农田水利基础设施落后，庄稼多种植在高山陡坡地带，翻坡村灌溉沟渠仅800米，田湾村无灌溉沟渠，农作物运输全靠人背马驼。翻坡村、田湾村的农业基本停留在靠天吃饭的年代。

（五）社会保障项目投入不均衡

一是养老保险产出效率低。两地养老保险的均等化程度较好，覆盖率达到98%以上，但是由于缴费能力有限，保障水平低，不能很好地解决“老有所养”问题。木央镇设公立养老院一个，由于保守的思想观念，田湾村无一位老人去养老院，养老基础设施有投入、无产出。二是社会保障项目投入及其不均衡。两地失业、工伤保险投入均处于空白状态。翻坡村80%以上的人都从事建筑业，属于高危行业，却没有相应的工伤保险和失业保险。

（六）文化类公共服务缺位

文山州境内的仡佬族文化变弱、消失严重。仡佬族语言通用汉语，翻坡和丁家坡两村仡佬族共96户，411人，占两村总人口数的78%。两村会讲仡佬语的7人，占两村仡佬族总人口数的1.7%，全都是六十、七十岁以上的老人。仡佬族文字采用汉字，住宅、服饰均已汉化，只保留了部分丧葬习俗。翻坡村没有文化活动室，翻坡、田湾村均无图书室。两村文化基础设施建设十分薄弱，文化服务与群众文化需求不适应。民族文化的长期流失，民族文化保护的长期缺位，导致了仡佬族民族文化匮乏，民族文化传承人断层、民族文化消失严重。

三、促进公共服务均等化建议

（一）转变执政理念，建设服务型政府

政府是提供基本公共服务的主体，对民族地区的政策倾斜扶持，使非均等现象有所改善，但是相对数量和投入“轻产出”的公共支出状态，导致投入向产出的转化率普遍偏低。政府公共服务支出效率低，受几个方面因素的影响，一是由于仡佬族居住地较差自然环境，基础设施建设较为困难，增加了公共服务的供给成本；二是由于地方财政能力有限，减少了对基本公共服务的投入；三是由于服务观念滞后。受传统绩效观影响，地方政府热衷于投入经济建设型项目，公众偏好强的，不容易出政绩的项目投入较少。

政府应向服务型政府转变，提高公共服务的效率。一要全面推行政务公开、打造阳光透明服务型政府。二要转变职能、改进作风，切实解决门难进、脸难看、事难办的问题，更好地服务基层、服务群众。三是实现公共服务主体多元化。打破政府作为公共服务唯一主体的治理模式，适当引入市场主体、社会主体参与公共服务，建立公私机构竞争机制。加快推进政府与社会资本合作模式，吸引社会资本参与公共服务的管理，不仅能有效地减轻政府的财政负担，更能催化政府提高公共服务效率。四是建立公众参与公共服务机制。公民是公共服务需求的主体，建立公共服务的官员考核体系以及代表公众利益的组织，是提高群众参与公共服务政策制定话语权，有效整合资源，提高政府公共服务效率的有效途径。

（二）加快发展经济，提高财政供给能力

地方政府是提供基本公共服务的主要力量，人口较少民族居住地区经济落后是制约公共服务均等化实现的瓶颈。地方财政应加大对人口较少民族地区的投入，以适应民族地区实际公共服务需求。人口较少民族地区更要加快发展经济，提高自身财政供给能力，保证公共服务资金的投入。一是发展合作经济。经调研，仡佬族居住地大多經济发展起步晚、底子薄，调研的两个村寨均属于小农经济，两村 96%以上农户都没有参加农业合作社。应根据本地实际情况，结合本地产业优势、产品优势、地理环境优势，以村委会为主体，组建相应的农业合作社或创办经济实体。采取“合作社+农民+基地+销售”等形式，开展技术指导、信息传递、物资供应、产品加工、市场营销等服务，拉动经济发展，壮大村级经济发展实力。二是因地制宜，突出特色。仡佬族居住地多属于山区，要通过完善农田水利基础设施建设，按照适宜发展什么就发展什么的原则，引导农民调整农业产业结构，创办生态农业和绿色农业、股份合作制林场等办法，合理开发利用林业、农业等特色产品。

（三）拓展转移支付形式，完善横向转移支付制度

对口支援、东西扶贫协作都体现了横向转移支付的性质，只是尚未形成制度。推进对仡佬族居住地的专项扶贫力度和加强东西扶贫协作，能有效地促进地区间经济发展和财政能力的平衡。在现有横向转移支付的基础上，扩展转移支付的形式，除了对教育、医疗基础设施的经济援助，可增加医疗技术援助、师资援助、挂职对口援助、失业人员就业培训基地、对口援助文化保护项目等方面的交流合作，为人口较少民族地区提高公共服务的质量提供人才、技术的强力支撑，提升人口较少民族地区公共服务的效率。

（四）侧重提高文化发展类公共服效率，拯救“被遗忘”的民族文化

民族文化是民族生存和发展的本质动力，加快人口较少民族地区文化事业发展，既是人口较少民族地区发展的需要，也对提高全民族素质，促进民族团结和社会稳定具有很重要的意义。仡佬族有悠久的艺术、饮食文化，文山州的仡佬族文化消失严重，有解放初期仡佬族语言被歧视导致民族文化弱化的原因，也与民族文化的传承、保护工作缺失有一定的关系。一是加强公共文化设施建设。科学配置公共文化资源，整合文化设施建设投入，保证人口较少民族地区基层农村群众基本文化权益。支持人口较少民族地区乡村书屋建设、电影公益放映以及组织开展各类民族文化体育活动，进一步激发群众参与民族文化活动的热情，激发民族文化传承的自觉性。二是推动仡佬族民族文化保护工作。仡佬族民族文化是中华民族宝贵精神财富不可缺少的组成部分，仡佬族民族的珍贵文化遗产正逐渐消亡，对仡佬族民族文化遗产抢救和保护行动刻不容缓。抢救和保护仡佬族民族文化，政府有义不容辞的责任。在政府主导的主体下，社会广泛参与，积极组织开展民间民族文化活动，加强对仡佬族民族文化的活态式保护；支持帮助民间艺人技艺传承，培养传承人；加强对仡佬族民族文化的政策、资金支持，重视并推动仡佬族民族文化事业的保护和发展。

（五）完善社保项目支出结构，均衡社会保障项目发展

两村的新农村合作医疗、养老保险项目发展较好，但是农民工、伤残、孤儿等特殊群体的保障问题尚无切实可行的保障措施，增加了社会矛盾，影响社会稳定。应按照“填平补齐”原则，完善社保项目支出结构，重点向农民工、伤残、生活困难群众倾斜，保障其基本生产生活。在加强政府责任建设的主体下，可引入社会经济实体，有条件的村集体可以对参保人进行缴费补助，积极鼓励其他的经济组织或者个人为参保人缴费提供资助，建立政府、社会、农民相结合的分担机制，建立均等的社会保障公共服务体系。

（六）从效率入手，解决群众关心的重点问题

经调研，群众关注的公共服务问题主要集中在教育、医疗、养老、就业等领域。应积极回应群众在这些方面的诉求，倾斜政策措施，加强统筹力度，突出工作重点，提高支出效率。一要构建人口较少民族地区教育、医疗服务体系的人才支撑。加大人才培养、培训力度，配强学校领导班子和师资力量，强化医疗人才队伍建设，促进人口较少民族地区教育、医疗事业长远发展。二要加快提高人口较少民族地区公共服务水平和均等化程度。加强公共服务能力建设，健全服务机制，创新服务手段，增强服务意识，提升服务效率，促进公共服务均等化，让发展成果惠及各族群众。