乡村振兴与农村土地制度改革

王习明， 彭 鹏

(海南师范大学马克思主义学院,海南 海口571158)

乡村振兴战略是党的十九大根据新时代的主要矛盾变化首次提出的。新时代的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡不充分发展的最集中表现是城乡发展与收入分配差距依然较大。实施乡村振兴战略，就是要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

一、实施乡村振兴战略必须深化农村土地制度改革

乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕；最终目标是实现城镇与乡村的融合发展，实现农村和农业现代化。要实现这些目标，除了要加大财政对农村的投入外，还必须通过深化关键环节的改革，优化农村资源的配置。而农村最重要的资源是土地，土地制度是农村制度体系的基础与核心，因此，乡村振兴必须深化农村土地制度改革。正如习近平总书记所提到的：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”[1]

实现产业兴旺需要深化农村土地制度改革，充分发挥农村土地的效益。产业兴旺，不仅指农业生产能力强，能确保国家粮食安全，让中国人的饭碗牢牢端在自己手中，而且指以农业为基础的第二、第三产业融合发展和农业的多种功能开发，能够发展农产品加工业、休闲农业、乡村旅游业。夯实农业生产能力基础，必须大规模推进农村土地整治、中低产田改造和高标准农田建设。有关中国农田治理模式的研究表明，具有规模和持续效应的综合改造模式是目前最有效的模式[2]。该模式会导致承包地的变化，必须调整承包地。构建农村一二三产业融合发展体系和开发农业多种功能，必须支持主产区农产品就地加工转化增值，需要合理利用集体建设用地建厂；实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、康养基地、乡村民宿、特色小镇，必须调整优化村庄用地布局，合理规划农村宅基地的使用。

实现生态宜居需要深化农村土地制度改革，保护好青山绿水。生态宜居，就是要保护好生态环境，推动乡村走绿色发展道路。它需要统筹山水林田湖草系统，加强农村环境突出问题综合治理。把山水林田湖草作为一个生命共同体进行统一保护、统一修复，重点生态功能区的土地应以提供生态产品为主，农业主产区的土地应以提供农产品为主，因此，必须根据主体功能区规划深化农村土地制度改革，以加强土地用途管制。目前，需要依靠农村土地制度改革来化解农村突出的耕地污染问题和“草畜承包”带来的草原退化问题[3-4]。

实现乡风文明需要深化农村土地改革，建设团结和谐、文化繁荣的村庄。乡风文明不仅指村民诚信友善、邻里守望相助，生活在村庄的人能够感受共同体的温暖，而且指农村优秀传统文化得到传承、发展、提升，公共文化能健康发展。乡风文明的要素在于创造共赢的社区生活和生产方式，保护和传承社区记忆，建构和完善乡村共同体的功能，必须以相应的农地制度作支撑。已有的研究表明，细碎化的家庭农业生产方式已造成我国农户原有的社会关系网络逐渐解体，而新的稳定的社会关系网络尚未建立，这是现阶段农民“合作难”的主要原因之一[5]；在集体收入渠道普遍较少的情况下，以集体土地所有权获取的收益提供公共产品，保护弱势集体成员，可实现二次分配功能，促进村庄共同体的团结[1]。农村优秀传统文化是建立在农耕基础上的乡土文化，是地方性的人群以村寨、村落为社会单位，以血缘地缘为纽带，在长期的生产生活实践中处理人与自然的关系、人与人的关系、人的物质需求与精神需求的关系而总结出来的生产生活方式。既包括由生态景观、生计景观和生命景观所组成的有形的可观的文化遗产，也包括村民们与主观体验和社会共同经验紧密相连的对天、地、人关系的认知等无形的文化遗产；既有满足生存需要的系统性的地方性知识，也有满足精神需求的文化活动，更有实现地方自治的一系列制度的安排和文化的传统[6]。划定乡村建设的历史文化保护线，保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产，是保护有形的文化遗产的重要举措，也是传承无形的文化遗产的必要手段，必须有相应的土地制度作支撑。

实现治理有效需要深化农村土地制度改革，为乡村善治提供经济基础。治理有效，就是善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。乡村层面的善治，不仅指村民能有序地参与村庄的治理，而且指村庄能有效地提供公共产品，促进公共福利最大化。这既需要加强农村基层党组织建设和完善村民自治制度，又需要完善以农民集体土地为基础的公共资源管理制度，建立以农民集体土地所有权为基础的集体重大事项民主决策制度。

实现生活富裕需要深化农村土地制度改革，提高农民的土地收益。生活富裕，就是农村的所有居民都能免于贫困，勤劳的人都能过上富裕生活。要让农村居民不因病残、年老、上学、灾祸而致贫，且能得到细心照料，必须既加强农村社会保障体系建设，又提高村庄内部的自我服务能力。合理利用农村集体土地建设公共服务设施是基础。提高有劳动能力的村民的就业率和收入水平，主要有3种方式：(1)鼓励农民进城务工；(2)扶持小农户发展生态农业、设施农业、体验农业、定制农业，提高产品档次和附加值，拓展增收空间；(3)扩大农户的种植面积。这都需要建立鼓励有条件的农民进城就业定居并及时流转、自愿放弃承包地和宅基地的农地制度。要对自愿放弃耕地承包权和宅基地使用权进行合理补偿，以保障他们的权利；对承包地的转让对象、期限和租金进行限制，对宅基地使用权的流转进行规范，以防止外来户损害集体成员的利益和租金压缩耕种者的收益；对闲置宅基地和耕地抛荒进行控制，以提高农地的利用效率。

二、实践证明农村土地制度改革与城乡收入差距变化关系紧密

实现城市与乡村融合发展、实现农村和农业现代化，是乡村振兴的最终目标。城乡收入差距缩小，农村居民也能与城市居民一样享受现代化的成果，是城乡融合发展、农村农业现代化的重要标志。我国城乡二元体制是计划经济的产物并通过改革开放逐步被打破的，而改革开放是从农村开始的，农村改革是从土地制度改革开始的。因此，考察改革开放以来农村土地制度改革与城乡收入差距变化的关系，有助于探索农村土地制度改革与乡村振兴的关系，明确乡村振兴战略下农村土地制度改革的方向。

比较1978—2017年的城乡可支配收入差距可以发现：1978—1983年迅速缩小，城乡可支配收入比由2.5704降低到1.8225，平均每年下降0.15；1984—1994年恢复性扩大，城乡可支配收入比由 1.8354提高到2.6057，平均每年扩大0.08；1997—2007年迅速扩大，城乡可支配收入收入比由2.4689提高到3.3300，平均每年扩大0.09；2009—2017年逐步缩小，城乡可支配收入收入比由3.3330下降到2.7096，平均每年下降0.08(图1)。

图1 1978—2017年全国城乡可支配收入比

考察1978—2017年的农村土地制度改革就会发现：城乡可支配收入差距迅速缩小的1978—1983年，正是农村土地制度改革力度最大的时期，其改革目标是保护与落实农民集体所有权；城乡收入差距扩大的1984—1994年和1997—2007年，正是旨在强化和固化农民承包权、虚置集体所有权的农村土地制度改革时期；城乡收入差距逐步缩小的2009—2017年，正是重新重视并逐步落实农民集体所有权的农村土地制度改革时期。

1978—1983年，旨在保护与落实农民集体所有权的农村土地制度改革的主要内容有：(1)明确农民集体所有权的边界并侧重于保护生产队所有权。1978年党的十一届三中全会决议指出，人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，农民集体的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护，不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和物资。1979年党的十一届四中全会决定强调，农民集体的基本核算单位是生产队，不允许在条件不具备、多数社员又不同意的时侯搞基本核算单位从生产队向生产大队的过渡；基本核算单位有权因地制宜地进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。(2)逐步明确所有权的内涵并扩大保护范围。党的十一届三中全会决议明确了农民集体对其所有的劳力、资金、产品和物资的占有、使用和民主管理权；党的十一届四中全会决定明确了农民集体的种植权和分配权，并鼓励其大办企业；1980年中央75号文件赋予了农民集体的经营方式选择权——可以选择包产到户或包干到户，也可保留集体经营；1982年中央一号文件进一步扩大了农民集体经营选择权，明确指出：包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，尊重农民集体自由选择经营制度的权利，鼓励发展多种经营和社队企业。

1984—1994年和1997—2007年，以强化和固化农户承包权、虚置农民集体所有权为导向的农村土地制度改革的主要内容有：(1)限制农民集体的土地调整权。1984中央一号文件首次提出，土地承包期一般应在15年以上，允许农户在承包期内自找对象有偿转包。1993年中央一号文件提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变；提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。1998年党的十七届三中全会决定提出，要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，赋予农民长期而有保障的土地使用权；坚决纠正违背政策缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费等做法。2002年我国颁布实施的《农村土地承包法》规定，承包期内发包方不得收回承包地，承包期内发包方不得调整承包地；机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%。(2)限制农民集体对经营制度的选择权。国家只有关于农村土地承包的法律政策而没有关于集体经营的法律政策，受法律保护的农村土地经营制度实际上只有个体经营制或家庭经营制。(3)上收农民集体利用集体土地兴办企业的权利。1998年颁布实施的《土地管理法》将利用集体建设用地兴办企业的批准权收到县级以上政府。(4)限制农民集体的土地收益权。1997年初颁布实施的中央13号文件规定村提留乡统筹费不超过上年农民人均纯收入的5%，不允许收回有能力缴纳而又不缴纳的农户承包地。2000年中央7号文件取消了农民集体固定向农民收取村提留用于兴办集体生产公益事业的权利。

2009-2017年，开展了旨在逐步重视并落实农民集体所有权、赋予农民集体土地与国有土地同等权利的农村土地制度改革，其主要内容包括：(1)逐步重视农民集体所有权并加以保护。2008年党的十七届三中全会决定提出，搞好农村土地确权、登记、颁证工作；完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。土地确权自然包括所有权的确定，完善土地承包经营权权能必然包括完善所有权与承包经营权的配置。2009年中央一号文件明确提出，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织。2014年中央一号文件提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。2017年中央一号文件提出，全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作；落实宅基地集体所有权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。(2)赋予农民集体土地与国有土地平等权利。党的十七届三中全会决定提出，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿；逐步建立城乡统一的建设用地市场，依法取得的农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。2016年中央一号文件提出，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，适当提高农民集体和个人分享的增值收益。(3)重新赋予农民集体对农村集体土地的调整和收回权。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用；农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；农民集体有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；农民集体有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。

改革以来40年的实践证明：尽管城乡收入差距的扩大与缩小，可能和公共财政对农村投入的多与少、农产品价格的涨与跌等因素相关，但从长期来看，和农村土地制度改革的导向呈更密切的关系，落实农民集体所有权的农村土地制度改革有利于城乡收入差距的缩小，虚置农民集体所有权的农村土地制度改革导致城乡收入差距的扩大。

从理论上来说，落实农民集体所有权的农村土地制度改革有助于缩小城乡收入差距，是国情变化的结果。(1)农民已经发生了分化，不同的农民对土地有不同的权利主张。随着城市化的加快，土地流转已经越来越普遍，耕作者与承包者分离的情况也日益增加，农地的三权分离已越来越普遍。在这种情况下，要求赋予土地承包权和宅基地使用权更有保障、能转变成财产的权利的是那些不从事耕种的农户，包括较发达地区(含城郊或城中)的农民和离农户(指外出务工经商、全家不再耕种的农户，含因大学毕业而在城里安家但没有被集体收回土地的人)，他们不仅是农民中的少数，而且是农民中的强势者，他们需要土地权并不是为了从事农业生产，而是为了出租或等着土地升值后出卖或者留作“乡愁”；而农民中的大多数是耕作者，包括纯农户和兼业户，他们真正需要的是方便的耕作权，能够以最小的投入带来最大的农业产出，他们希望农民集体能够拥有更大的调控权。(2)农户承包地规模过小且细碎化，给农户更大的土地权利，必然导致农民集体的土地权利被削弱，降低耕地的产出。因为在农户承包地规模过小且细碎化的情况下，要提高耕地的产出，就必须发挥以村民小组(原生产队)为基础的农民集体作用，只有集体能够方便地提供单个农户难以提供的诸如灌溉、机耕道等准公共品。(3)国家法律和中央政策已使农户个体与农民集体的力量对比发生了变化。尽管我国宪法规定农村的基本经营体制是家庭承包经营为基础、统分结合，农村基层的基本治理制度是村民自治，而且多数农户特别是耕作者的生产生活必须依靠农民集体，但如果国家法律和中央政策不授予农民集体根据集体成员人口变化或公共需要调整土地的权利，不赋予农民集体民主决定的一定程度的强制权，那么少数农户就可能依靠国家法律与中央政策对抗农民集体的决定，从而导致农村实际上只有“分”没有“统”[7]，致使村民自治也无法在提供农民生产生活必需公共品方面发挥作用。(4)影响城乡收入差距变化的因素发生了改变。房屋出租、土地出租等财产性收入对城乡收入差距的影响越来越大。国情变化表明：只有落实农民集体对土地的所有权，才能调动农民集体保护和改良土地的积极性，提高土地资源的配置效率和保护耕作者的利益[8]，提高大多数农民的收入；才能调动农民集体提供公共福利的积极性，充分发挥农民集体在完善公共服务设施方面的优势，降低农民生活、生产的成本[9]；才能提高农民的财产性收入。

三、深化农村土地制度改革必须坚持落实集体所有权的原则

既然以落实农民集体所有权为导向的农村土地制度改革有助于缩小城乡收入差距，实现城乡融合发展、实现农村农业的现代化，那么，以乡村振兴为目标的农村土地制度改革就必须坚持落实农民集体所有权的原则。

坚持落实农民集体所有权的原则，就是尊重农民集体的意愿，就是要相信农民集体的智慧和创造力，给农民集体的制度创新留下足够的空间；政府只宜在充分调查的基础上总结全国各地农村土地制度创新的经验，为完善农村土地制度提出一些原则性的建议。这不仅是因为农村土地在法律上归集体所有，农民集体有权决定；也不仅是因为对当前农地制度的认识还非常有限，而我国的伦理和政治学正处于转型阶段，还没有定型，在这种情况下政府所能做的也许只能是接受农民自己的选择[10]；而且还因为中国农村疆域广大，发展很不平衡，各地的制度实践存在很大的区域性差别。

坚持落实农民集体所有权的原则，应首先明确农民集体的边界，农村集体土地的所有权应尽可能确定给村民小组。现在的村民小组，大多数是由合作化时期的初级社、人民公社时期的生产队演变而来的，无论是合作化时期的社，还是在人民公社的队，都有明确的边界，其土地和人员的对应关系都相当稳定。土地家庭承包也基本上是以生产队为界限按人口或劳动力平分到农户的，承包地的调整也基本上是村民小组内部的调整。村民熟悉村民小组内每个家庭的人口、耕地、山林、宅基地，为他们有效管理和使用集体土地提供了条件。国土资源部的调研表明，乡镇、村委会、村民小组农民集体拥有的土地多数在实地有明确的界限和范围，而且其面积比例一般为1∶9∶90[11]。

坚持落实农民集体所有权的原则，还应做好农村集体经济组织成员身份确认工作。应依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益；成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益[12]。

坚持落实农民集体所有权的原则，还应完善集体成员民主决策的法律机制。法律应明确规定：凡涉及集体成员资格的认定、集体土地的征用与发包、集体土地使用权的流转及其收益分配等与集体成员利益密切相关的事项，都应由农村集体经济组织成员依法民主决定，其决定必须经三分之二以上成年成员或五分之四以上农户代表签字同意才有效。