海绵城市建设面临的经济社会问题探析

田娇 张德锦

摘要：海绵城市建设是缓解城市水资源问题的重要举措。对照中央要求，海绵城市建设已经在全国范围内广泛实施，但就推行的实际情况来看，区县地区海绵城市建设矛盾冲突不断。以重庆万盛地区为例，在梳理当前海绵城市建设总体推进情况的基础上，分析区县地区海绵城市建设普遍面临的资金缺口压力大、实际成效有偏差、社会矛盾复杂化、部门协调困难大等方面的经济社会问题，这些问题已经严重影响到海绵城市建设的持续推进。为确保海绵城市建设落到实处，真正实现城市水资源的合理管理与利用，从创新运营机制、坚持规划引领、加强社会引导等方面入手，提出化解区县地区海绵城市建设各类经济社会问题的对策建议，以期对其他区县地区海绵城市建设有一定的借鉴参考意义。

关键词：区县地区；海绵城市建设；经济社会问题

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.05.011

引言

随着城镇化进程的加快，由钢筋水泥建设成的城市里不透水面积逐步增加，城市正演变为钢筋水泥筑成的“硬壳城市”，雨水资源得不到有效利用的同时，许多城市开始逐渐出现诸如水资源短缺、水质污染、城市内涝、地下水位下降、水生物栖息地丧失等多重水资源问题。为缓解城市水资源问题，习总书记在2013年召开的中央城镇化工作会议上首次明确提出要建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市。海绵城市建设是坚持绿色发展理念，[1]总书记在党的十九大报告中“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”要求的具体实践，得到了从中央到地方各级相关部门的高度重视。

“海绵城市”理念最初是由最佳管理措施（BMPs）、低影响开发（LID）和绿色基础设施（GI）等概念展开的。[2]“海绵城市”是指生态文明建设背景下，基于城市水文循环，重塑城市、人、水和谐关系的新型城市发展理念，实现自然积存、自然渗透和自然净化的城市发展方式。通过建设“海绵城市”，可实现对自然环境的“保护”、“修复”和“低影响开发”，[3]具体的建设工程有若干类型（图1）。其本质是通过破解城镇化与资源环境失调难题来提高城市弹性适应环境变化与自然灾害的能力。

为顺利推进海绵城市建设，国务院办公厅在2013年3月25日发布了《关于做好城市排水防洪设施建设工作的通知》，提出各地城市应根据排水防涝现状，在2014年底前完成城市排水防洪设施建设规划编制，在五年时间内实现排水管网雨污分流改造，在十年左右建成完善的排水防热工程体系。此后各省市进一步细化海绵城市建设要求，并制定相应的任务书和计划表。比如重庆市政府颁布了《重庆市人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见》，要求重庆市到2020年，试点区县城市建成区面积的30%以上、非试点区县城市建成区面积的20%以上达到海绵城市径流控制目标的要求。到2030年，城市建成区80%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。

对照中央的相关要求，全国范围内迅速掀起海绵城市建设热潮。从调研情况来看，2015年和2016年分两批实施的国家试点地区和大多数的省级试点地区的海绵城市建设普遍开展顺利，而一些欠发达地区中小城市的海绵城市建设推进起来十分困难，除了缺少人才和技术支撑外，经费来源的限制以及包括建设方和业主在内的广大社会群体的不理解不支持，成为海绵城市建设难以顺利推进的重要因素。本文认为海绵城市建设不仅是一个生态问题，更应该纳入一个城市的经济社会范畴来研究，为更具针对性，课题组通过实地调研重庆市万盛经济技术开发区（以下简称“经开区”），在梳理万盛地区海绵城市建设推进总况的基础上，分析该地区海绵城市推进过程中面临的各类问题，并有针对性地对区县地区海绵城市建设的持续推进提出对策建议。

一、重庆万盛地区“海绵城市”建设现状

重庆市万盛经开区地属长江水系，地处云贵高原边缘山区，溪流多为季节性溪河，源短径流小，平时水量不足，一遇暴雨，水流湍急又常淹没农田，容易造成洪灾。根据城市年径流特征分析，万盛城区多为硬化铺装道路，达不到海绵城市建设要求的重庆75%控制目标。对照重庆市政府关于海绵城市建设的具体要求，2014年初万盛积极编制完成《重庆万盛经济技术开发区海绵城市专项规划》，确定了海绵城市规划建设目标，明确规划道路低影响开发工程43个项目，公共建筑低影响开发项目229个，居住建筑低影响开发项目共计51个，绿地工程项目低影响开发项目157个，从“水生态、水安全、水环境、水资源”四个方面入手（表1），在城市尺度上构建“山水林田河”一体化的“生命共同体”，力争打造成为全国区县地区海绵城市建设的典范。从推进情况来看，目前已在万盛大道停车场的改建过程中采用透水铺装、绿化带等方式增强雨水的收集、净化和利用；在万盛游泳馆工程建设中运用了雨水回收、透水铺装、中水利用等措施，提高雨水积存和蓄滞能力；在白果坪湿地公园、青山湖国家湿地公园等绿地公园建设中，通过雨水花园、下凹式绿地、人工湿地等措施，加强对坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复，构建良性水循环系统。万盛海绵城市建设大体采取“分块推进”的模式，还未实现城区内全域性的海绵城市建设。

二、万盛海绵城市建设面临的现实问题

按照总书记对重庆市美丽山水城市的定位和要求，以及近年来万盛生态旅游的快速发展，万盛紧扣生态园林城市建设目标大力推进海绵城市建设，然而各种矛盾问题相互交织，已经严重影响到海绵城市建设的整体进度。

（一）资金缺口压力大

海綿城市建设是一项耗资巨大、公益性较强、回收周期长的城市系统工程，[4]对于财政的依赖性较大。调研发现，能够按照海绵城市建设要求，扎实稳步推进海绵城市建设的地区大多为省级以上试点地区，这些地区每年可以获得上级部门直接拨款支持，比如位于重庆市两江新区被纳入国家第一批海绵城市建设试点之列的“悦来新城”海绵城市建设范围18.67平方公里，从2015年起连续三年获得4亿元中央财政专项拨款。此外，为高标准完成国家试点任务，重庆本地也通过各项利好政策、加大招商引资等政府扶持方式，大力推进悦来新城海绵城市建设。但包含万盛在内的许多非试点区县的海绵城市建设由于缺乏上级部门的专项支持，只能依赖有限的地方财政安排。按照到2030年城区80%以上的面积达到海绵城市建设要求，万盛海绵城市建设先行示范区为六井坝组团、鱼子岗片区、马鞍山公园以及万盛公园，用地面积总计3.94平方公里，按7 000万元/平方公里的投资估算，投资约2.76亿，加上老旧居住小区、市政基础设施的海绵城市改建工程总投资估算8.7亿。万盛最早是一个煤炭城市，目前正在加快转型，替代新兴产业的经济效益还未完全实现，导致地方财政十分困难，推进海绵城市建设对当地财政来说无疑是一笔不小的负担。因此，海绵城市建设中的许多项目不得不被简化实施，有些项目只能暂时搁置等资金到位后再逐步推进。

（二）实际成效有偏差

海绵城市建设前期，工程队要对各个地块进行提前勘探，结合土壤密度等信息，经过精密测算来科学规划。尽管如此，同一地块中各个区域的土种间性状差异大，雨水渗透能力不一。在东城大道120米范围内的透水地面，有些地块吸水能力较强，有些地块则吸水速度很慢，甚至出现路面积水的现象，远未达到海绵城市技术要求。此外，按照海绵城市建设方案，雨水不仅能够直接渗入地面，在雨大时还可以通过流入道路两旁的生物滞留带，在隔离大件废弃物后，雨水就进入了地下循环系统。但从实际情况来看，南桐组团内的南桐公园、二郎山公园路段坡度较大，在夏季暴雨天，雨水会直接沿着路面流下，而并不会按照设计初衷流入道路两侧进行雨水滞留，水淹没路面的问题还是没有得到彻底解决。另外，按照雨水花园建设构想，可以将雨天收集到的雨水在晴天缺水时再用于花园的灌溉，实现水资源的重复利用，从而减轻市政雨水管道负荷，但按照要求，蓄水池内的雨水必须在七天内实现一个循环，否则水资源变质难以重复利用。但是，万盛地区夏季雨水较多，连续降雨后的雨水花园并不需要补水，收集的雨水往往在七天内用不完，只能白白排掉，从而有悖雨水循环利用的设计初衷。

（三）社会矛盾复杂化

海绵城市建设使得房屋造价平均每平方米增加150元到200元，从而带动万盛城区房价整体提升，加上后期高昂的运营费用，提高了小区的物业管理收费标准，引来城市居民的一片反对之声。东林片区城市棚户区改造移民群体上访反映，他们想就近在城南一号和广进尚都购买商品房，但由于房价上涨，补偿款只能购买离城区较远的步梯房，严重影响到居民的工作和就学。另外，旧房改造安全隐患十分大，比如屋顶雨水收集工程（就是在屋顶进行海绵城市改造收集雨水，经过雨水循环净化后用于整栋居民楼的日常使用）对于屋顶荷载、防水条件要求较高，在万盛花园海绵城市改造工程中就有业主阻拦施工，后期在使用过程中如果出现房顶渗水甚至坍塌的情况必然再次引发群体事件。海绵城市建设后期维护工作十分繁琐、要求也相对较高，市政部门和小区物业必须对员工进行专业训练，耗时耗力，这些单位的抵触情绪也十分强烈。

（四）部门协调困难大

除了建设成本高以外，开发商抵触海绵城市建设的原因还在于海绵城市小区建设报批流程繁琐，完工后还要经过多个部门测试才能通过验收。此外，兰乔圣菲、国能天街的开发商均反映按照区里的海绵城市建设标准相较原来的设计方案，小区整体外觀、功能和品质都会产生较大改动，从而直接影响商品房的销售。同时，相关部门之间也难以达成共识，比如建设下凹式绿地有利于滞留减排雨水，但也会破坏地下生物的生存环境，水循环系统建设和园林设计之间存在难以调和的矛盾。此外，海绵城市建设涉及财政、发改、国土、规划、水务、建设、园林、交通、市政、环保、气象等多个职能部门，在理顺建设组织管理架构，协调各部门的权责方面也存在很大的困难。[5]

三、区县地区海绵城市建设的对策建议

（一）创新运营机制

1.转变政府职能

从2014年至今，中共中央、国务院以及相关部委累计发布20余项与“海绵城市”紧密相关的国家性政策或通知发文，各省市也明确了具体的政策要求，对照各地区的海绵城市建设要求，各地已经编制完成本地区的海绵城市建设规划。当前，政府的主要职能职责应当是最大力度地推动海绵城市项目的具体落实。一方面，政府应当联合研究设计单位、施工单位、设备企业形成各自高度专业、又互相合作的市场机制，共同有序推进海绵城市建设。另一方面，政府应当营造一个好的政策环境，聘请专家为本地区的海绵城市建设提供符合职业行为规范的技术支持，帮助企业提供符合技术规范的创新产品，同时以问题为导向、主动作为，帮助参与单位和部门化解推进过程中的实际困难。

2.拓宽融资渠道

建立“政府引导、充分发挥市场融资作用、积极鼓励群众投入、广泛吸引社会资本参与”的多元投入机制。在积极争取上级部门和社会投资资金支持的同时引入PPP模式，[6]在建设绩效考核指标体系中引入按效付费制度，即对于社会资本将按效付费制度与绩效考核挂钩，对海绵城市PPP项目全生命周期进行量化考核，依据社会资本运营绩效水平向其支付费用，提高资金的使用效率。

3.整合项目资金

建议对照习总书记在重庆视察时提出的“建设美丽山水城市”要求，以及万盛“全域旅游”发展战略，对公共场所等非经营属性海绵建设进行项目包装，争取专项资金支持，并整合海绵城市建设与生态园林城市建设、旅游城市建设项目资金，缓解财政资金压力。将经营性海绵城市建设项目及其周边用地整体打包运作，借力“全域旅游”和“全民健身”发展战略，以及美丽、活力、生态、健康城市的建设需求，引导海绵城市民宿群建设，吸引大型超商进驻，在打造现代城市旅游景观、破解万盛旅游住宿配套条件不足难题的同时，拓展开发商的经营渠道，增加经营收入，削弱建设成本转嫁，有效控制城区整体房价，化解社会矛盾。

（二）坚持规划引领

坚持因地制宜的总体建设思路，在老城区重点解决城市内涝、雨水管理问题，在新城区则优先保护自然生态，构建合理的地下水资源循环系统。

1.构建部门合作体系

建议由区城市建设分管领导任主要负责人，抽调国土、规划、建设、园林等部门骨干，组建海绵城市建设指挥部，专门推进海绵城市建设工作。定期召开相关部门联席会议，考核各部门在海绵城市建设推进中的履职情况，并专题梳理讨论海绵城市建设推进过程中出现的难题，逐条讨论解决技术难题及专业矛盾引发的技术障碍问题，积极争取实现“海绵城市”建设规划与城市道路、地下管网、绿地、排水防涝系统规划相统一。

2.优先解决突出问题

结合万盛和周边各区县的功能定位，根据建设目标和突出问题明确细化建设重点。比如，对于普遍存在水资源系统性问题的万盛城区，做好老旧小区化粪池及地下水管网整治，实现生活用水的循环使用，避免出现城市内涝问题。对于工业用水需求较大的鱼田堡、平山工业园区等片区做好雨水管网建设规划，满足工业用水需求的同时，解决工业废水的净化问题。对于南桐等老矿区等水资源污染严重的地区则重点做好污水治理和生态修复工程规划。总结试点区推进过程中普遍存在的问题，综合考虑各片区地形坡度、土壤条件、降雨特征、地下水位、水资源状况、水环境质量等因素，及时纠正细化“海绵城市”建设规划，避免策略设计单一化。

3.整合城市工程项目

随着城镇化进程的加快，城市建设体量非常大，容易造成重复建设，劳民伤财。建议将海绵城市建设与城市轨道交通地下工程、城市棚户区改造工程、城市地下管网改造工程等建设进行系统规划，同时在资金使用、人员调配上实现最大限度的整合利用，在节约成本的同时使得城市整体形象更加和谐美观。

（三）加强社会引导

海绵城市建设专业性强，对于普通大众来说仍很陌生，为化解建设过程中的各类社会矛盾，应当加强对社会大众的宣传引导。

1.加强正面宣传

建议由宣传部门牵头，从“什么是海绵城市建设”、“海绵城市建设的意义”以及“社会大众如何参与海绵城市建设”三个方面入手制作宣传短片，在公交车站、中小学校园、公园等公共场所的广告屏中滚动播放。通过爱万盛APP、万盛微信公众号等新媒体，普及海绵城市建设知识，争取社会大众的支持。

2.豐富活动载体

为进一步发挥效果，可以在植树节、世界环境保护日等特定节日，在幼儿园中请海绵宝宝讲海绵城市故事，将“海绵城市建设”主题纳入中小学举办的各类知识竞答、辩论赛、模拟实验等活动中去，让小朋友了解海绵城市建设，同时通过“回家给父母讲海绵城市故事”来扩大宣传范围。

3.明确激励机制

建议由财政局牵头，在既定老旧小区海绵城市改造实施方案的基础上，负责研究确定财政资金来源，明确区财政补助的比例、规模、方式及对应项目，优先支持积极响应的老旧小区改造项目。建立专门支持雨水收集利用的补助基金，对于新建设地区，分别建立不同种类的雨水利用设施，根据其有效的雨水利用量，安排不同的补助金额作为支持；对于积极开展“雨水收集利用”的机关、学校、社区、居民大院，颁发奖状，并给予适当比例的资金予以奖励。

说明：本文系重庆市委党校课题“践行绿色发展理念，引领‘海绵城市建设”研究成果（课题编号：CQDX2017B-121）。

参考文献：

方世南，戴仁璋.海绵城市建设的问题与对策[J].中国特色社会主义研究，2017（1）：88-92+99.

吴丹洁，詹圣泽，李友华，等.中国特色海绵城市的新兴趋势与实践研究[J].中国软科学，2016（1）：79-97.

张浪，郑思俊.海绵城市理论及其在中国城市的应用意义和途径[J].现代城市研究，2016（7）：2-5.

石坚韧，肖越，赵秀敏.从宏观的海绵城市理论到微观的海绵社区营造的策略研究[J].生态经济，2016，32（6）：223-227.

徐振强.中国特色海绵城市的政策沿革与地方实践[J].上海城市管理，2015，24（1）：49-54.

耿潇，赵杨，车伍.对海绵城市建设PPP模式的思考[J].城市发展研究，2017（1）：125-129+13.

责任编辑：许 丹