高职院校混合所有制改革的反思与建构

郑荣奕 陈伟

摘 要：探索高职院校混合所有制改革，具有促进高职教育制度的合理变迁、激活利益相关者、优化高职教育治理状态等多方面的价值。政治、经济因素的变化以及高职院校和企业自身的发展，为混合所有制的探索奠定了基础，但参与混合的主体仍然存在认识障碍、混合的管理体制不顺、产权不清晰、混合的法律保障机制缺失、有关混合所有制的学术理解仍无定论等因素，是当前混合所有制探索的瓶颈问题，亟需对症下药。通过厘清办学属性、优化治理结构、明晰财产权利、完善法律法规及试点先行、逐步推进等方式，稳步推进高职院校的混合所有制改革。

关键词：高职院校；混合所有制；基础；路径

推行混合所有制，是改革开放以来中国经济取得飞速发展的成功经验；继续推进混合所有制改革，是党的十八届三中全会作出的一项重大决定。职业教育具有跨界性质。从职业教育的办学和人才培养角度看，需要融合政、产、学等各方力量，实现跨界协同。从职业教育的责任与使命角度看，它是连接学校和企业、社会的中介和桥梁，是学生从学校到社会的过渡地带。职业教育的跨界性质，决定了它具有借助混合所有制、实现新发展的巨大潜力和广泛可能。因此，国务院一方面鼓励职业院校本身的混合所有制改革，“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”（《关于加快发展现代职业教育的决定》）；另一方面鼓励企业以产教融合为切入点，参与职业院校的混合制，强调“企业在职业教育中的重要主体作用，鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革”（《关于深化产教融合的若干意见》）。在职业教育领域推行混合所有制，从职业教育系统的内在结构上讲，重在强调公办与民办之间的多元共存——这也是其宏观的含义。从职业院校的产权结构上讲，则重在强调产权的公有与私有之间的多元混合——这也是其微观的含义。[1]对于宏观领域的职业教育结构问题，自上个世纪80年代民办教育逐渐发展以来，已在实践中取得了明显的成效、积累了丰富的经验；而在微观层面，有关职业院校产权意义上的混合所有制问题，特别是高职院校混合所有制的价值前提和实践基础、瓶颈问题和实践路径等问题，值得详细分析和深入探讨。

一、高职院校混合所有制改革的价值前提

首先，在高职院校推行混合所有制改革，有助于促进高职教育制度的合理变迁。制度变迁是指随着时间的变化，制度被创立、转换、交易与创新的过程，它是一种社会效益更高的制度对原来制度的替代过程。受制于人的有限理性和资源的不可多得性，制度的供给也是有限和紧缺的。随着外在环境的持续发展或人本身理性程度的不断提升，人们就会产生新的制度需求，以实现预期目标，进而增加他们的收益。当制度的供给和人们的需求达到均衡时，制度就能保持稳定；当现存制度的供需不均衡时，就会形成制度的变迁。目前，我国的职业教育体系公办学校占据主体绝对地位，民办和企业办的学校占的比重比较小，这也决定了我国职业教育管理体系的指令化和管理制度的科层化。职业教育的资源配置主要采取行政指令性计划的方式进行，在招生计划、专业课程设置、经费来源、教学研究和后勤管理等方面都按照国家或主管部门的统一部署，高职院校自主办学权力缺乏，阻碍了职业教育与市场的联系，导致职业教育制度创新乏力。而随着市场经济的发展，对目前的这种指令性的管理制度进行调整和创新是职业教育制度变迁的必由之路。

其次，在高職院校推行混合所有制改革，有助于激活利益相关者的办学积极性。利益相关者原是经济活动和企业管理中的一个重要概念，爱德华·弗里曼将其定义为：“任何影响企业目标完成或受企业目标完成影响的团体或个人。”利益相关者理论被弗里曼提出来后的30年里，成为理论界研究的一个热点，在实践中也被进行了积极探索。它的核心在于提醒公司应该更多关注股东以外的其他利益主体的利益，以保证实现公司价值的最大化。利益相关者理论的重点是对各利益相关者作出协调和统筹，以将力量损耗减少到最低，使一切利益相关者的整体利益能够实现最大化和最优化。与高职院校办学相关的各级政府部门、企业行业，以及院校内部的管理者、教师、学生、学生家长等都是高职院校的重要利益相关者，高职院校要想获得蓬勃发展，就需要充分调动各相关利益主体的积极性和主动性，促进利益相关者的有效合作，以共同承担职业教育的社会责任。实行混合所有制的职业院校，就是对政府、学校、企业等相关办学主体的利益进行合理配置协调，确保各主体利益的最大化。

第三，在高职院校推行混合所有制改革，有助于优化高职教育的治理状况。英文中“治理”（governance）一词来源于拉丁文和希腊文，原意是指控制、引导和操纵，长期以来与统治一词交叉使用。世界银行在1989 年描述非洲发展状况时，首次使用了“治理危机”一词来形容非洲当时的状况。以后“治理”便被广泛地应用到政治发展研究和公共生活管理之中。治理理论的兴起，拓展了政府改革的视角，主张公共事务的管理权限和责任要从传统的政府垄断中解放出来，要依靠多种统治以及互相发生影响的行为者的互动，形成一种社会各界共同治理的局面。于是，作为社会公共事务组成部分的高等教育也成为治理理论研究的对象，而作为跨越了企业和学校领域具有跨界性的高等职业教育更适合纳入治理理论探讨的范围。高职教育作为一种公共事务，要实现治理体系的现代化，必须转变政府对学校的控制，寻求政府和社会力量的协调和平衡，实现从“一元管理” 向“多元治理”的转变。[2]

二、高职院校混合所有制改革的实践基础

教育发展受社会政治、经济、文化发展的制约，并为之服务，这是教育发展的基本规律之一。职业教育是与社会经济发展联系最为紧密的教育类型之一，社会经济的改革和发展必然要求职业教育作出相应的变革。高职院校实行混合所有制是经济体制改革在教育领域的体现，是在市场经济条件下高职院校适应资本社会化大趋势的重要抉择。

（一）经济因素：产业转型升级的要求

突破行业、部门以及不同所有制的局限，依照市场规律把社会闲散的资金和生产要素进行有效整合并优化配置，是盘活国有资产存量的有效途径。[3]改革开放以后，经济领域所有制结构不断调整，国有企业改革不断深化，一些国有企业通过采用股份制、上市等手段发展成为混合所有制企业。截至2014年末，国有上市公司达1075家，其中中央企业控股的上市公司达376家，混合所有制对全国税收的贡献率，已由20世纪90年代末的10%左右提高到近年来的50%左右。[4]经济领域的混合所有制改革为职业教育体制机制改革提供了经验借鉴。经济基础决定了上层建筑，职业教育作为上层建筑要适应经济基础，重要的一个方面是在办学体制上与经济体制相对应。不仅办学体制，在办学过程中也要与企业对接与融合。经济性是高职院校的一个重要属性，经济的转型升级对高职院校提出了适应性的要求。经济社会发展对职业教育改革发展提出新的更高要求，经济转型对于合格劳动力的需求与分裂的组织运作体系构成了职业教育的现状的张力，可以预见各种模式的相互吸收、调试甚至是融合，将主导未来的职业教育社会化变革过程。[5]这种就业的规模和结构的供求矛盾，势必引起政府、学校、企业在理念和制度上的范式变化，这一变化为职业教育组织变革带来了机遇和挑战，新的混合所有制应运而生。

（二）政治因素：贯彻落实党和政府决策的重要举措

我国的职业教育由政府的教育和人力资源部门来管理。在以往的职业教育规模发展阶段，政府主要通过财政拨款的方式来支持公办高职院校办学，推动公办高职院校发展壮大，成为职业教育的主体。新的形势下，随着职业教育意识的逐步深化，职业教育作为类型教育而不是层次教育的核心观念进一步主导政府的决策，在这种思想认识指导下，政府将用财政和创设新制度的手段鼓励办学主体的多元化，不断出台相关政策，鼓励集体、企事业单位、业务部门等社会力量参与职业教育办学。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出鼓励集体、个人和其他社会力量办学；1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出要充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办的多形式、多层次职业技术教育的局面；2002年的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出逐步建立在国务院领导下，分级管理、地方自主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制；2014 年的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，“混合所有制”首次正式出现在教育政策文件中，混合所有制建设工作步入正轨。按照政治经济学的观点，政府本身就是经济中的行为主体之一，政府的教育决策是由国家根据其代表的利益阶层，经济性计算成本与收益而形成的教育制度，这种教育制度是政府主体自我选择的结果。出台的一系列文件为职业院校积极探索混合所有制提供了政策依据，并指明了职业院校体制机制改革的方向。

（三）内在因素：高职院校自身发展的内在诉求

在公办体制下，部分高职院校长期存在着资金投入不足、校企合作深入不够、教师队伍结构不合理、管理行政化明显等方面问题。资金的来源比较单一，主要是靠政府的财政投入，财政资金主要用于解决教师工资，在基本建设、实训实习设备上的投入相对不足。发展职业教育，单纯寄希望于政府财政是不够的，也是不现实的。职业教育必须激活自己的产业属性，吸引社会力量投资职业教育，增加职业教育的办学资源，激发职业教育的办学活力。[6]职业教育混合所有制与传统公办体制和民办体制相比，具有天然优势。对于公办高职院校来说，办学自主权较弱、办学活力不强，政府是唯一举办者，产权单一；对于民办高职院校来说，主要由行业企业等社会力量举办，易出现因重经济利益而忽视办学质量的严重问题。这就势必需要一种新的办学体制——混合所有制，它既能有效解决公办高职院校的困惑，又能化解民办高职院校的矛盾。[7]

（四）派生因素：发挥企业职业教育主体作用的需要

随着国际市场的一体化发展和竞争的加剧，企业的发展方式也从单独依靠成本战略向依靠技术和人才战略转变，应用型人才的短缺已经成为企业发展的最大障碍，企业越来越感受到了人力资源的压力，认识到参与职业院校办学有利于提高自身的竞争力，愿意加入到自办职业教育的行列。企业参与职业教育是企业人力资源管理的一部分，也是企业管理的重要内容，企业以一定的资金投入参与高职院校人才培养，获得了持续的人力资源保障。而目前公辦职业教育体制下，忽视了企业的主体地位和利益诉求，影响了企业参与职业教育的主动性和积极性。发展混合所有制职业院校，是校企合作的进一步深化，企业成为高职院校股东中的一员，真正发挥了企业办学主体作用，办学由原来的分外义务变为分内职责，将校企合作以一种权利义务更加明确的形式固化下来。

三、高职院校混合所有制改革的瓶颈问题

目前我国的高等职业院校以公办为主体。据统计，2016年有高职专科院校1359所，其中公办高职高专1042所，占了76.67%。为激发职业教育的办学活力，我国在一系列官方文件中多次强调职业教育探索混合所有制办学的要求。在国家政策的推动影响下，各地各高职院校积极开展了高职院校混合所有制的探索，形成了一些有益的经验和做法，但实践推进仍然缓慢，存在着种种的制约因素。

（一）对高职院校发展混合所有制的认识不清

混合所有制高职院校的法人属性不明确，其不同于民办院校，与公办院校又有差别，导致政府不知道是否应该用公共财政资金来支持该类院校，担心造成国有资产流失。公办高职院校引入市场竞争机制探索混合所有制后，学校原有的事业单位性质受到改变，在福利待遇、养老退休等方面与原来的公办院校都有所不同，公办院校管理层担心影响行政职务，害怕改制中引起国有资产流失而承担法律责任，同时教职工是事业编制，工作稳定，无后顾之忧，不愿参与市场竞争。而作为经济组织的企业，核心目标在于追求利润最大化，其参与办学必然要求有一定的回报或预期收益，而这种行为又与目前教育的不以营利为目的相矛盾。

（二）混合所有制改革的管理体制不顺

职业教育具有跨界性，混合所有制改革涉及到教育部门、人保部门、发改委等部门及企业行业界的跨界混合，而在目前这种条块分割的管理体制下，实现跨部门的协同合作，构建共同支撑混合所有制改革的体制有一定困难。从目前国内高职院校探索混合所有制的实践来看，混合所有制的探索主要集中在非公办高职院校中进行，而公办高职院校的唯一投资主体为政府，政府按照体制内部机构对下属的高职院校进行全面管理，科层化、行政化特征明显，导致公办院校在学校层面探索混合所有制的难度很大。

（三）探索混合所有制的高职院校存在产权不清晰

允许以资本、知识、技术等要素参与高职院校办学的混合所有制，就意味着不同所有制产权的融合，也必然涉及到高职院校产权的流通和交易。而目前高职院校的产权界定不清，出资者不能有效行使权能，也就无法达到有效而稳定的预期，使公有高职院校资产不能实现保值增值，严重影响了人们投资和经营高职院校的热情，进而导致高职院校资源利用和配置的效率低下。

（四）高职院校发展混合所有制的法律保障机制缺失

职业院校混合所有制缺乏法律、政策的支持和保障。混合所有制高职院校既不能按照公办高职院校治理，也不能按照民办院校来运行。虽然国家原先有针对公办和民办院校的《职业教育法》、《中外合作办学条例》等法律法规，但对高职院校混合所有制办学的法人属性没有作出明确规定，对于如何开展混合所有制，各级政府并未制订相应的具体实施条例来规范，对于混合所有制高职院校的创办、合并、转让、托管等问题缺少明确的制度性方法，对高职院校的资产界定、核算、清算等问题缺乏具体可供操作的规定。未能从法律层面上建立推动职业院校混合所有制的有效保障机制，混合所有制下的学校、企业双方的权利和义务缺乏必要的保障和监督，特别是民营资本的合理利益难以得到有效保障。[8]

（五）有关职业院校混合所有制的学术理解仍无定论

职业教育理论界的专家学者从不同视角对职业院校开展混合所有制改革进行了理论探讨，但对混合所有制的概念内涵、办学性质、举办主体、办学方向、发展路径、运行机制、改革步骤等方面存在着分歧。对于职业院校混合所有制的研究仅停留在描述其必要性、可行性，分析整体上存在的问题和采取的对策，主要以理论思辨和定性研究为主，缺少具体的实践性的案例研究。虽然混合所有制的概念一经提出就成为理论界研究的热点问题，但是在实践的探索中却举步维艰。混合所有制改革的理论研究愿景与我国高职院校的办学实际难以有效衔接，缺乏具体操作的体制机制条件与文化氛围。[9]这些都束缚了我国高职院校混合所有制改革的推进。

四、高职院校混合所有制改革的实践路径

尽管发展方向是清楚的，但发展过程中的探索总有迷雾和曲折，而改革也不能停留，因此，一方面需要针对高职院校混合所有制的各种瓶颈问题，对症下药，因病施策，另一方面则应根据改革发展的需要，寻找发展思路、探索实践路径。

（一）以厘清高职院校混合所有制的办学属性为前提

政府要正确界定混合所有制职业院校的办学性质，明确办学基本制度和原则。将混合所有制高职院校界定为不同于“公办”和“民办”的第三种办学性质，改变“非公即私”理念。充分吸收公办和民办院校的优点，政府提供对混合所有制高职院校的财政支持，建议公办高职院校混合所有制改制后教职工仍享受公办院校的待遇。同时支持企业行业等社会资本参与职业教育办学，对参与职业教育办学的企业给予税收优惠等鼓励政策。

（二）以优化高职院校治理结构为基石

健全依法办学和自主管理的现代化法人治理结构，是高职院校可持续发展的重要保障，也是探索混合所有制办学的基础条件。只有建立法制化和现代化的治理体系，社会力量才能依法支持和参与高职院校的办学。要建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，完善民主管理、民主监督机制，完善教职工代表大会在重大决策、教师自我管理等方面的重要作用。探索由政府相关部门、校企双方的行政领导、行业协会、企业家和知名专家学者，教师学生代表、毕业生代表等组成的具有特色的校企合作发展理事会。明确理事会在院校治理结构中的作用、职能，完善其为高职院校事业发展进行咨询、协商、审议与监督的工作机制，增强学校与社会的联系、合作。

（三）以明晰职业院校产权为关键

全面落实高职院校的法人地位，使之能够有效地按照市场化方式运作，就要明确高职院校的产权。产权即财产权利，广义的产权包括财产的所有权和由所有权派生出来的占有权、支配权、使用权和收益权。高职院校的产权可以通过实行产权重组、分解、委托代理等手段，使国有职业教育资源产生多种运作方式，从而提高资源的运作效率。因此职业院校市场化运作首先必须要明确产权，产权的界定、归属、流转和保护是发展混合所有制的焦点问题。要重视高职院校的产权界定工作，依法保护混合所有制高职院校出资人的产权权益。健全混合所有制高职院校资产清算、评估定价、转让交易等产权流转程序。合理确定院校资产价格，依托专业化中介机构提供资产评估、融资和风险管理等服务，借助市场化定价手段，完善资产定价机制，保障高职院校国有资产的保值增值。

（四）以完善职业教育法律法规为保障

要调动社会上的各类资本参与混合所有制高职院校的办学积极性，就需要修订和完善有利于混合所有制发展的法律法规，保障出资人的合法权益。一是要修订教育法、职业教育法和民办教育法等法律相关内容，清理不适应混合所有制发展的条文，取消对公办高职院校探索混合所有制不合理干预的规章制度，以化解法律方面的矛盾，确保法律规定的规范性和一致性；二是要加快制定混合所有制职业教育相关的政策法规，明确混合所有制职业院校的法律地位、法人属性、运行机制、治理结构、产权保护、监管方式和退出机制等。[10]以此形成保障职业教育混合所有制發展的法律法规体系。

（五）以试点先行、逐步推进为路线

混合所有制高职院校是职业教育体制中的一种重要的实现形式，而发展混合所有制高职院校，并非意味着所有高职院校都要发展成为混合所有制。政府投资举办国家示范性高职院校，而对一些薄弱公办高职院校可以采取吸收社会资本进行所有制改造来探索发展混合所有制。解决其办学经费不足、校企合作不深入、教育资源利用不力、服务行业企业能力不强等问题，激发其办学的生机和活力。[11]也可以在不涉及高职院校办学性质改变的范围内，尝试在二级部门探索混合所有制，通过校企合作、技术转化、培训服务等形式推进，试点取得成功后再由点到面逐渐推行。

参考文献：

[1][6]周俊.发展混合所有制职业院校的思考[J].中国职业技术教育，2014（21）：127-133.

[2]童丰生，魏寒柏，张海峰.高等职业教育治理体系现代化的“三个转变”[J].教育与职业，2016（5）：7-10.

[3]杨公安，宁锐.混合所有制——大力发展现代职业教育的有效选择[J].中国职业技术教育，2014（24）：7-13.

[4]国家发展改革委体改司.国企混改面对面——发展混合所有制经济政策解读[M].北京：人民出版社，2015：5-6.

[5]周雪梅，于继超，等.分裂与融合：我国职业教育组织研究[M].北京：知识产权出版社，2015：58.

[7]俞林，崔景贵.现代职业教育混合所有制办学研究[J].教育与职业，2017（8）：14-19.

[8]吴益群，杨泽宇.国际化校企共同体：混合所有制办学实践新模式[J].职教论坛，2016（8）：52-55.

[9]王俊杰.高等职业教育混合所有制改革的基本定位及其实践路径[J].中国高教研究，2017（6）：104-110.

[10]安蓉泉.探索混合所有制职业院校的几点理性思考[J].中国高教研究，2015（4）：95-98.

[11]王安兴.探索混合所有制办学 加快发展现代职业教育[J].中国职业技术教育，2014（21）：133-137.

（责任编辑 钟嘉仪）