基于章程文本分析的高校治理问题研究

李玲玲 蔡三发

摘 要：大学章程作为高校治理于制度层面的首要表征，能够反映大学治理的基本状况。通过解析我国“一流大学”建设高校章程文本中有关高校治理的规定发现，制约高校有效治理的因素主要包括：党委领导下的校长负责制配套制度有待完善，学术委员会的地位和作用难以彰显和发挥，师生参与学校民主管理的操作机制仍需健全。因此，需要进一步明晰党政职权的行使范围，进一步规范各项职权的运行程序，进一步健全高校治理的决策机制以更好地实现高校有效治理。

关键词：大学章程；文本分析；高校治理；“一流大学”建设高校

何谓大学治理是实现大学有效治理首要回答的问题。尽管当前学界对大学治理的内涵表述不一，但都基于一个共同的认识，即“大学治理是各利益相關者参与大学重大事务的决策机制和过程”[1]。大学治理结构是联系大学利益相关者的制度安排。大学的治理结构包括内部治理结构和外部治理结构，前者是指大学内部各利益相关者权力分配与利益实现的制度设计，后者是指大学与政府及社会各利益相关群体之间的关系结构。其中，内部治理结构在协调大学内部利益相关者决策权行使和利益配置方面发挥着重要作用，其科学性和完整性直接影响着高校的治理效能和办学效益。因此，改进大学内部治理结构是实现高校有效治理的关键。

有效治理是大学发展的保障，而完善的治理机制是实现有效治理的重要保障。法治，作为一种良性的动态治理机制，有助于促进各利益相关者之间关系规则的执行。因此，各级各类高校纷纷将实施依法治校视作学校改革发展的重要任务，旨在通过建立健全各类治理机制，保障各利益相关主体在高校治理中的权利，充分发挥他们的积极性，进而促进建立现代大学制度目标的实现。被誉为“高校宪法”的章程是依法治校的根本依据，也是现代大学制度的核心组成部分与成果结晶，更是完善大学内外部治理结构的基本载体，从这个意义上看，大学章程作为高校治理于制度层面的首要表征，能够反映大学治理的基本状况，审视当前大学章程建设的制度瑕疵，也有助于我们清晰把握高校强化治理效能的基础脉络。

一、“一流大学”建设高校章程建设概况

在章程中明确大学的基本治理结构既是世界一流大学建设的通行惯例，也是大学章程最基本的职能体现。例如，英国皇家特许状不仅确立了大学的法人资格，还对大学内部治理架构和法人治理相关制度安排作出了框架性的规定。[2]同理，国内大学章程的制定也要能够理顺大学的基本治理结构，既要明确“高等学校举办者、主管教育部门与学校的关系，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权”[3]，也要兼顾好政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的合理建构与平衡。选取41所“一流大学”建设高校（不含国防科技大学）的大学章程文本作为分析对象，就高校治理内外部结构相关内容对所选高校章程的规定概况做简要梳理，结果发现，各高校章程均对学校内外部关系做了制度上的规定，校外即与政府和社会的关系，校内即政治权力、行政权力、学术权力、民主权力之间的关系。

众所周知，为完善中国特色现代大学制度，规范高等学校章程建设，教育部于2011年颁布了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），要求高校依法完善内部法人治理结构并对章程应当载明的内容作出明确规定。通过梳理可知，所选取的41所“一流大学”建设高校章程的结构和内容基本上都依据《暂行办法》的核心精神而制定，反映高校治理结构的应有内涵。尽管各校章程在结构名称和顺序布局上不尽相同，但基本都对学校层面的决策机构、行政机构、学术机构、参与民主管理与监督的机构作出相应的制度安排。

二、高校内部治理的主要制约因素

大学章程的建制过程不仅是人为制定文本条款的过程，更是对高校内外部权力关系进行制度化规制的过程。世界一流大学核心的大学章程治理要素包括大学与外部社会关系、决策体制、执行体制、监督体制、共同治理体制和纵向管理体制。[4]对于正努力向世界一流迈进的“一流大学”建设高校而言，推进大学章程不断完善并使之发挥有效治理的功能，是该道路上不可或缺的路标。由于办学历史和特色不同，每所大学在章程中所构建的治理体制都能在一定程度上反映自身办学和内部治理的个性特征。因此，通过章程观测大学内部决策、执行与监督体制间的关系及共同治理的权力界限，无疑是检验大学内部治理有效性的良好途径。

（一）党委领导下的校长负责制配套制度有待完善

党委领导下的校长负责制是我国公办高校法人治理结构的核心内容。“高等学校党委会是学校的领导核心……决定学校重大问题，监督重大决议执行……校长是学校的法定代表人……在学校党委领导下，组织实施学校党委有关决议。”[5]可见，党委和校长是高校最高政治权力和行政权力的代表，而其职能的发挥需要通过会议讨论的形式加以呈现。“党的各级领导班子应当制定、完善并严格执行议事规则，保证决策科学、民主。”[6]一般而言，党委常委会和校长办公会是党委和校长行使职权的基本形式，因此，党委会（或党委常委会）是学校的最高决策机构，校长办公会（或校务委员会）是学校的最高行政管理机构，高校治理能否实现科学决策与高效执行很大程度上取决于高校是否构建科学、完善的党政会议制度。高校章程既要明确党委会和校长办公会的职责定位，也要有明确的议事规则及议事范围，尤其注重规范重大问题的决策范围和程序，促进高校内部治理结构的不断优化。

基于所选高校的章程文本可以发现，尽管所有高校都从实体上对党委和校长的地位及职权范围作了明确规定，凸显了党委的领导核心和校长的法人代表性质，然而，各高校在对党委会和校长办公会议事规则的规定上却还不尽如人意。如表1所示，大部分（66%）高校都明确了党委常委会的议事原则，却没有进一步明确具体的议事程序（4.8%）和议事要求（43.8%①）。尽管有26所高校规定了党委常委会的议事范围，但除清华大学具体列举了党委会集体研究决定的重要事项外，其他高校均以“三重一大”或者“重大问题和重要事项”等概括性字眼描述。这种未加细化的议事范围不利于党委及常委会准确把握学校顶层设计的决定权。

表1同样显示，校长办公会与党委常委会面临着类似的困境。议事范围方面，除清华大学、山东大学、中山大学、云南大学、新疆大学具体列举出行政工作重要事项外，其他提及议事范围的8所高校均以“行政工作重要事项”或“重大学校行政事务”等模糊方式表述。议事程序方面，仅中国农业大学和武汉大学明确提出了“提出议题—校长确定—听取意见—讨论决定”的程序。不仅如此，只有不到一半的高校（18所②）对校长办公会的议事要求作出规定，且都仅停留于组成人员与出席人数等浅层次的纪律规定上。这或许与许多高校未在章程中直接体现会议议事规则密切相关，大约有1/3的高校在章程中明确提到相关会议应“依其议事规则履行”或“议事规则学校另行规定”。而显然，这与《暂行办法》第九条“章程应当依照法律及其他有关规定……规范学校党委集体领导的议事规则、决策程序……”[7]等相关规定甚不相符。

（二）学术委员会的地位和作用难以彰显和发挥

1.最高学术机构的地位受动摇

《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）明确指出，高等学校应当“以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”[8]。基于所选高校章程文本可知，所有高校都对学术委员会的性质作了明确规定，凸显其作为学校最高学术机构的地位。然而，“一流大学”建设高校在学术机构设置上呈现出不同形式（见表2），经分析发现，在学校一级平行设置两种或多种学术机构的做法均与学术委员会最高学术机构的定位不相适应。平行的学术机构之间各司其职，分管不同的学术事务，彼此间的职权处于不包含状态，因此，在学术委员会之外设置平行的学术机构，无疑是对学术委员会最高学术机构地位的削弱与挑战。而从表2可见，80%以上的高校都采用平行或平行加下设的方式设置学术机构，尤其在学位评定委员会设置上，大多独立于学术委员会单独履行职责，其职责内容甚至包含本该由学术委员会履行的部分。例如，依中國人民大学章程规定，学位评定委员会的职责包括“审议学校学科、专业的设置与调整”[9]，而根据《中华人民共和国高等教育法》和《规程》的相关规定，学科建设、专业设置方面的学术事务都是属于学术委员会的职权范围。由此可见，将学位评定委员会作为学术委员会的平行机构与后者最高学术机构的内涵不相适应。

2.学术权力行使的独立性受影响

学术委员会制度的本质是教授治学[10]。学术权力与行政权力、政治权力良性和谐运转是实现“教授治学”的基本前提。《全面推进依法治校实施纲要》提出，高校要“克服实际存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使”。因此，为保障学术委员会依法独立行使职权，应在其成员构成和职务任命上避免受到行政权力的干扰。“充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学风建设中的重要作用，党委书记和校长一般不担任校学术委员会主要职务。”[11]然而，从所选样本高校的章程文本看，只有约1/3（14所）的高校对党政领导职务人员在学术委员会中的任职情况作了规定。其中，华南理工大学、复旦大学、南京大学、清华大学、中国人民大学、中央民族大学主要从学校党政领导不参与学术委员会或担任其负责人的角度加以规定；北京大学、兰州大学、中国海洋大学、武汉大学、天津大学、上海交通大学、西安交通大学、西北工业大学则主要对学术委员会中党政领导职务的占比进行限制。

同时，学术委员会能否独立行使决策权是判断其是否拥有最高学术权的重要依据。尽管《规程》已明确学术委员会具有“统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”[12]，但是，华南理工大学、兰州大学、武汉大学、浙江大学、新疆大学5所高校在章程中都只规定了学术委员会在审议、评定、咨询或监督方面的权力，其他高校虽然明确规定了学术委员会作为最高学术机构拥有决策的职权，但在具体学术事务管理上大多（80%以上）都只凸显其审议、评定、咨询等职权。所选样本高校中只有8所高校在主要职责方面提到了学术委员会具有决策的权力，然而，其中部分高校同时指明该决策权来自学校的授权。例如，四川大学学术委员会的决策权体现在“受校长委托对涉及重要学术问题的其他事项进行论证、咨询或决策”[13]。华中科技大学的学术委员会则只能“决定或审议学校授权认为应当提交决定或审议的其他事项”[14]。由此可见，学术委员会的法定职权在实际执行过程中只能得到部分体现，而且其职权大小有时需依据决策机构或行政机构授权而定，这很可能导致学术委员会沦为高校内一个不具备决策权的最高学术机构。

3.有效运行的规章制度不健全

没有完善的运行机制和操作规程，最高学术机构可能形同虚设。因此，要使学术委员会顺利有效运行，必须要有坚实的规章制度作为保障，而大学章程作为大学内部的最高法则，具有绝对的权威性，能够保障学术权力的规范化和制度化。“高等学校应结合实际，制定学术委员会章程或者通过学校章程，具体明确学术委员会组成、职责，以及委员的产生程序、增补办法，会议制度和议事规则。”[15]然而，所选样本高校的章程文本显示，只有不到1/4（9所）的高校在章程中对学术委员会例会制度作了规定，而其中只有大连理工大学、武汉大学2所高校对会议召开的次数、出席人数和表决人数等运行制度作了详细的规定。不仅如此，在所选样本高校中也只有华南理工大学章程指出学术委员会作出的决定应当予以公示并设置异议期，以此增强学术管理的公开性和透明度。当然，除大学章程外，学术委员会章程也是其有章可循的重要依据，然而，分析得知，所选样本高校中只有2/3（25所）的高校在章程中提到“学术委员会按其章程开展工作”或“学术委员会章程另行规定”，可见，仍有许多高校学术委员会需要完善法律保障。

（三）师生参与学校民主管理的操作机制仍需健全

参与学校民主管理和监督是法律赋予师生的基本权利，也是高校治理能力现代化的有力彰显。《高等教育法》明确规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。” 《普通高等学校学生管理规定》明确提出：“学校应当建立和完善学生参与管理的组织形式，支持和保障学生依法、依章程参与学校管理。”《暂行办法》第12条明确指出：“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”[16]可见，教职工代表大会和学生代表大会（简称双代会）作为师生参与民主管理与监督的主要形式和基本途径是利益表达和互动机制在高校治理制度中的直接反映。因此，加强双代会制度建设及畅通高校治理渠道是提升高校治理效能的关键。

分析所选高校章程文本可知，所有高校都明确规定了双代会的性质和作用，但就人员组成、组织规则、议事程序等方面看却不容乐观。尽管80%（33所）的高校都就教职工代表大会的职责权限在章程中给予了明确说明，但只有14.6%（6所）的高校就教职工代表大会代表的人员组成进行了详细规定，提出“教职工代表大会代表以教师为主体，教师代表不得低于代表总数的60%”，只有17%（7所）的高校就其会议召开的次数进行具体说明，明确“学校教代会每年（至少）召开一次全体代表会议”，只有17%（7所）的高校就其会议的出席人数、表决人数加以规定，指出“实际到会人数达到应到会人数的 2/3 以上方可召开，其选举和表决，赞成人数超过应到会人数的 1/2方为通过”。而相比之下，各高校在章程中对学生代表大会的规定更是寥寥无几。虽然有34%（14所）的高校明确了学生代表大会的职权，但除吉林大学提出“一般每一至两年举行一次”，新疆大学规定“原则上每学年举行一次全体会议”外，其他高校对学生代表大会基本运行制度均未见明确说明。由此可见，当前我国高校师生参与学校管理与监督的可操作性执行程序还相当欠缺，不利于现代大学治理理念的实践运行，有待进一步改善。

三、完善高校治理体系的路径选择

（一）进一步明晰党政职权的行使范围

理顺高校内部治理组织结构及其权责关系是实现高校有效治理的关键节点。其中，明确党政关系的权力边界是确保高校治理高效健康、和谐有序的重中之重。现有章程对党委和校长职权范围的界定大多概括为“重大”、“重要”等表述形式，这在实际工作中容易出现高校对重大问题决策把握不好，分不清哪些事情需要经过党委会讨论、哪些问题需要经过校长办公会讨论的情况，从而影响决策的效率。同时，高度概括性的规定往往容易陷入操作性差的制度性困境，当然，由于党政事务繁多，在章程中将具体职权逐一列举亦不现实，因此，可以采用概括加列举相结合的方式界定党政职权的涵盖范围，这也是法律上明确职权较为常见的做法。具体而言，高校在参照相关法律法规设定党委和校长的法定职权外，还可结合本校实际在章程中将其细化，在设置步骤上按照由粗到细的程度进行，将重大问题和重大行政事项进一步分解直到明确为止。例如，学校具体列举必须由党委讨论决定的事项包括年度财务预决算、土地和其他办学设施征收、租赁等资产的管理，预算外大额度资金借贷、使用等；同时列举校长的职权包括拟定和执行年度经费预案方案，学校信贷计划，学校土地、房屋、设施等重要资源的分配与调整等。

（二）进一步规范各项职权的运行程序

美国的程序法学派认为“把程序制度化，就是法律”[17]。从这个角度上说，章程在以实体法形式确认高等教育管理组织规则的同时，亦应明示“正当法律程序”原则，并将之作为所有具体、抽象行为所必须遵循的基本规范。[18]因此，不论是党委会还是校长办公会，也不论是学术委员会还是“双代会”，要使职权得到有效行使，就应当具备规范的执行程序，在出席范围、议事规则等方面有明确的规定。具体而言，大学应通过章程及其附属的规章制度对党委会、校长办公会的召集和主持、会议周期、出席人数、议题提出、表决程序等规则都作出明确规定。同时，严格遵照《规程》确立和完善学术委员会的管理运行机制，包括会议制度、奖惩制度、回避制度等。此外，高校章程及其附属的规章制度应不断完善教代会的组织制度、工作制度及运行程序，健全操作办法，为教师参与学校民主管理提供切实可行的法律依据。同样，以章程为核心的制度体系构建在完善学生代表大会制度方面也应当有所作为，例如，各高校可结合自身实际对参与学校管理的学生代表的遴选制度给出明确的标准和原则，明确学生代表参与学校管理的范围、方式和程序，并把为学生参与学校管理提供良好的资源供给和支持写入章程。

（三）进一步健全高校治理的决策机制

党委负责事关学校改革与发展重大事项的决策，但不是也不应该成为学校唯一的决策机构，掌握高深学问的教授理应成为学术权力“天然”的支配力量之一，拥有“决策”的职能。“教师应该广泛控制学术活动。最重要的是，教师必须是他们的学术自由是否受到侵犯的公证人。”[19]因此，高校治理要注重加强教师尤其是教授对学术事务的影响力和控制力。学术委员会作为教授治学的核心组织，理所应当在学校学术事务处理中享有更高的话语权。例如，学校预算中教学与科研经费的分配与使用、学校教学与科研成果的评定和奖励等都应成为学术委员会“可决策”的事项而非仅停留于审议层面。此外，完善高校治理的决策机制，也需要充分发挥教师尤其是教授在学校民主管理中的作用，实现管理决策民主化。教职工代表大会作为依法保障教师参与高校民主管理的重要机构，应顺理成章地行使涉及教职工切身利益的决策事项的权力，而不应仅是拥有审议和征求意见权。各组织的职能应以章程的形式确定下来，给学术权力和民主权力以应有的地位。

四、结语

大学章程是大学治理的根基，大学章程制定后的执行和实施是大学实现有效治理的重要保障，而章程本身内容详实、规定明确是其得以有效实施的基本保证。 基于此，大学根据自身发展实际情况及时修订及完善章程本身和校内规范性制度文件，是提升高校治理有效性的必然选择，也是世界一流大学发展的有益经验。拥有支撑一流大学建设的一流制度是世界一流大学治理的共同特征，也是我国“一流大学”建设高校努力向世界一流大学目标迈进的必然选择。根据现有大学章程单一型和复合型的分类方法，我国大学章程可纳入单一型类别。就国际经验看，国外单一型章程与具体规章制度分开制定，但均以章程为核心和依据，因此，我国高校治理过程中應当以大学章程为统领，做好章程与学校具体规章的有效衔接，使章程与具体规章制度保持一致，共同表达大学自身治理理念、思想和原则。当然，大学章程在大学治理过程中的价值能否得到真正体现，不仅取决于章程文本的质量，还需要政府、社会、高校等多方共同努力，基于大学治理结构改革和完善的需要推进大学章程建设与完善，如此才能使大学章程发挥其应有的效力。

注释：

① 议事要求中，“会议召开的次数”与“出席人数/表决人数”两部分的高校有东南大学、中央民族大学、重庆大学3所重合的，计算比例时将其扣除。

② 议事要求中，校长办公会的“组成人员”与“出席人数”两部分的高校有西安交通大学是重合的，计算数量时扣除，另外，将涉及党政联席会议议事要求的南京大学也统计在内，计算总数时将其添加。

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（责任编辑 陈志萍）