不完全契约视角下中国土地承包制度变迁及经济效应研究

韩家彬 刘淑云

（1上海财经大学经济学院，上海 200433；2辽宁工程技术大学工商管理学院，辽宁 葫芦岛 125105）

一、引言

2016年经济学诺贝尔奖得主哈特的主要贡献是不完全契约理论，Hart＆Moore［1］主要以企业为研究对象，探索企业间的不完全契约问题。其实，不完全契约理论不仅可以研究企业等微观经济问题，还可以研究农村土地制度等宏观经济经济问题。本文尝试运用不完全契约理论解释中国农村土地制度的变迁，研究中国农村土地制度的不完全契约特性对政府、村集体和农民行为及其三者之间利益分配的影响。

20世纪70年代末兴起的家庭联产承包责任制（以下简称承包制），终结了实行20余年的低效率的人民公社制度，调动了农民生产积极性，大幅提高了农业生产效率，实现农业生产连续5年大丰收，基本解决了中国人的吃饭问题，并为1985年城市经济体制改革打下了坚实的农业基础。但是承包制的改革红利很快耗尽，自1984年中国的农业增长乏力，农村经济逐渐下滑、停滞，农民增收困难并且负担沉重；农民承包的土地被频繁调整，农民缺乏土地的稳定预期，耕地保护受到巨大挑战；城市周边农村征地冲突剧烈，产生大量失地农民，严重影响社会稳定；承包制下农地产权模糊，非农就业农民面临失地风险，制约其长期稳定的从事非农就业，影响政府推行的人口城镇化战略。因此，运用不完全契约理论，重新认识土地承包制的缺陷及其经济影响，有利于深化我国农地制度改革，加快推进农地确权进程。

二、不完全契约理论的内涵

Coase和Williamson［2］的产权理论和交易费用理论发展创新了新制度经济学理论。与Coase产权理论不同，Hart［1］的不完全契约理论认为，由于人们的有限理性、信息的不完全性及交易事项的不确定性，使得明晰所有的特殊权力的成本过高，拟定完全契约是不可能的，不完全契约是必然和经常存在的。哈特认为契约不完全性主要有三个原因：第一，在一个复杂而不可预测的世界中，人们几乎不可能对未来可能发生的所有情况或事件做出预测；第二，即使人们能够对未来做出提前预测，缔约各方也很难将这些情况或事件写进契约中，因为很难找到一种令缔约各方都满意的共同语言去描述；第三，即使缔约各方可以将对未来情况或事件的预测写进契约中，当出现契约纠纷时，诸如法院之类的外部权威机构也很难对缔约各方约定的条款加以证实。

Hart＆Moore［1］认为信息不对称情况下不完全契约具有普遍性，契约中的特定权利并不重要，而契约中的剩余权利是一种稀缺资源。当双方当事人建立某种关系，并且在这种关系中资产将被用来创造收入时，原则上，契约当事人可以通过契约明确规定当在未来某种特定情况发生时，由那一方当事人对每一项资产的每一个方面具有控制权。通常有比配置所有的特定控制权的合同成本更低的替代方式，尤其是，当一方面当事人详细界定他希望的对另一方面当事人资产的特定权利的成本过高时，那么对前者来说，购入除了在合同中具体涉及的权利之外的所有权利可能是最佳的选择。契约的不完全性会对经济发展产生扭曲，这种扭曲妨碍了一方当事人用事后获得的收益来补偿其事前所做的投资。因此，确权没有界定的剩余控制权是一种稀缺资源，其深刻影响相关缔约方的投资激励。其次，Grossman＆Hart不区分企业的所有权和控制权，将所有权定义为实施控制的权力，企业契约关系存在的关键在于缔约方谁拥有剩余控制权，取代了Coase产权理论中的剩余索取权［2］；第三，由于信息不对称和事前交易谈判无效，剩余控制权决定缔约方关系专用性投资的事前、事后收益［1］。第四，剩余控制权是一种稀缺资源，一方购入剩余权利的同时，另一方就丧失了这种权利，剩余控制权的不合理配置导致投资扭曲，解释了纵向一体化的成本和收益来源［3］。

三、不完全契约视角研究土地承包制度变迁及经济效应的特点

农地制度变迁涉及政府、村集体和农民三方利益，土地制度变迁是三方力量相互作用、相互影响的结果。从不完全契约视角看，农村土地承包制属于不完全契约，承包制下土地的剩余控制权归土地的所有者——代理人（村集体）和村集体的上级领导（政府）所有，因此，在农民与村集体、政府的博弈中经常处于弱势地位，在农民负担问题、土地调整问题、征地问题和土地流转问题中，农民经常是利益受损一方。基于不完全契约理论重新审视农地制度变迁及经济效应，能得到一些新的研究结论，具体研究结论见表1。20世纪90年代，农民负担过重问题是农村经济社会中的突出矛盾，学者在研究农民负担过重问题原因及对策时，仅仅从某一利益主体角度进行研究，不能揭示农民负担过重的根源；从承包制不完全契约视角能够将政府、农民和村集体三者结合起来研究，揭示了农民缺乏农地生产剩余的控制权是农民负担过重的根源。国内外学者在研究农地频繁调整问题时，也是从某一利益主体角度分析土地调整的原因，也不能从根源上解决该问题；从承包制的不完全契约视角引入农地调整的剩余，从而能合理解释土地被频繁调整问题。国内外学者主要从土地产权模糊性、土地流转交易费用较高的角度解释土地流转不畅问题；从不完全契约视角看，承包制的不完全契约特性导致土地产权模糊性，农民缺少土地流转剩余的控制权，造成土地流转费用较高。国内外学者将土地产权模糊性、政府攫取土地垄断租金作为征地冲突的主要原因，这种解释没有揭示土地产权模糊性与政府能够攫取垄断租金的关系；从不完全契约视角能够解释政府对农地的剩余控制权与政府攫取了征地剩余的关系。承包制的不完全契约导致农民负担过重、土地被频繁调整、土地流转不畅、征地冲突等一系列经济社会问题，农地确权清晰界定了政府、村集体和农民的土地权利边界，限制了政府和村集体对农地的剩余控制权，保障了农民的剩余控制权，在很大程度上解决了农地的不完全契约问题。

表1 不完全契约视角下土地承包制度变迁及经济效应研究的比较

四、基于不完全契约理论的土地承包制度变迁及经济效应分析

（一）从承包制的不完全契约特性看农民负担过重问题

从历史背景看，家庭联产承包责任制适应了中国农村当时的生产力水平，并带动了农村生产关系发生相应的调整，集体和农户结合的双层经营体制，发挥了集体的力量和社员自主经营的积极性，能有效推动农业生产的发展和多种经营的完善［4］。

从农业剩余分配的角度看，与人民公社时期的大锅饭、平均分配不同，家庭联产承包责任制实行“交够国家的，留足集体的，剩下是自己的”分配原则，打破了平均分配制度，把“所劳”与“所得”匹配起来，使农民成为独立的经济利益主体，最大限度地调动了劳动者的积极性［5］。从表面看，在“多劳多得，少劳少得”分配原则下，农民获得了农业生产剩余的控制权和索取权。但是，根据哈特的不完全契约理论，剩余控制权等同于所有权，只要契约里面没有明确的权力，拥有剩余控制权的一方就可以自行裁决［3］。

农民没有农地的所有权也就没有农业剩余的控制权。在农业剩余的分配中，“交够国家的，留足集体的”是一个非常模糊的分配原则，从而为后来农民负担过重问题埋下了隐患。土地承包制涉及政府、村集体和农民三大主体，因此，农业剩余控制权归农村土地的所有者——村集体所有，拥有土地所有权的村集体控制了农地的剩余控制权和剩余索取权，造成很多地方农村的乱摊派和乱收费问题，加重了农民负担。

实践也证明，农民没有农业生产的剩余控制权和剩余索取权。当时，我国农民负担主要由三部分构成：农业税、乡统筹与村提留、乱摊派和乱收费［6］。据测算，1997年农民缴纳的各种税费大致是1143亿元，交纳的以资代劳款项是 80亿元，再加上按比例估计的“三乱”负担约200亿元，总额大约为1400亿元左右，人均在170元以上。农村乱收费名目之多，举不胜举，那些不应该加在农民身上的负担全部加在农民身上［7］。为治理农村乱收费，减轻农民负担问题，中央出台了一系列文件。1991年，国务院《农民承担费用及劳务管理条例》规定，“三提五统”不得超越农民上一年农民人均纯收入的5%，除国家规定的税金、定购粮和义务工等外，要求农民无偿提供任何财力、物力和劳务的，均为非法行为，农民有权拒绝。1996年中央出台13号文件，就减轻农民负担规定了若干个“不准”和“严禁”，有效地遏制农民负担日益加重的趋势。为减轻农民负担，学者进行了系列探索，张红宇等［8］提出改革农业税、规范各类收费、提高粮食收购价格，增加农民务工收入和精简机构等措施；黄景钧［7］从健全法制，推进农村税费改革的角度提出减轻农民负担的对策；蒋和胜［9］从户籍制度、流转制度、财税制度等方面提出减轻农民负担的对策；周正等［10］从发展地方经济、深化财政改革、化解村级债务和加大转移支付等角度提出减轻农民负担的对策。但这些对策措施治标不治本，不能从根本上解决当时农民负担过重问题。运用不完全契约理论，研究承包制不完全契约特性与村集体剩余控制权的内在联系，能够更深刻揭示地方政府、村集体和农民之间的农业剩余分配的分配关系，从而能揭示农民负担过重问题产生的根本原因。

（二）从承包制的不完全契约特性看农村土地调整问题

改革开放以来土地调整是中国土地承包制度的一个重要特征。土地调整严重影响耕地质量保护、农业生产投资、土地流转收益、农地流转市场发育和非农就业等。首先，土地频繁调整降低了农户进行中长期土地投资的激励，不利于农地改良和耕地保护［11］［12］；其次，土地频繁调整增加农地流转的交易成本，降低了农户的投资预期，限制了土地流转，不利于农业的规模化经营，减少了农户的流转收益，阻碍土地流转市场发育［13］［14］；第三，农地调整降低了农地产权稳定性，增加了非农就业农民失去承包土地的风险，提高了非农就业农民的机会成本，阻碍了农村剩余劳动力非农就业［15］。从投资角度看，农业土地流转形成规模化经营、劳动力非农就业都是农民的生产或人力资本投资行为。契约的不完全性会对经济发展产生扭曲，这种扭曲妨碍了一方当事人用事后获得的收益来补偿其事前所做的投资。承包制的不完全契约特性必然遏制农业生产投资和劳动力非农就业的人力资本投资。因此，从不完全契约角度可以对“农地调整——农民投资”的关系进行新的解释。

针对土地被频繁调整影响农业经济健康发展的问题，中央政府早在1984年就提出农村的“土地承包经营权15年不变”；1993年又进一步提出土地承包经营权“30年不变”，提倡承包期内“增人不增地、减人不减地”；1997年中央明确提出不允许进行“大调整”，并限定了“小调整”的条件，并写入1998年的《土地管理法》。2002年的《农村土地承包法》以及2007的《物权法》则明确规定“承包期内，发包方不得调整承包地”，并进一步严格了小调整的条件。2008年10月中共十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，该政策在2009年和2010年两个中央一号文件中被再次强调，并进一步要求做好“集体土地所有权确权登记颁证工作”［16］。2013年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。2016年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。由此看出，中央政府积极稳定农地承包制的愿望和村集体频繁调整土地的实践产生较大矛盾，要从根本上限制村集体的土地调整行为，必须解决承包制的不完全契约，重新界定村集体和农民的土地权利边界，限制村集体对农地调整的剩余权利。

针对土地调整的原因，国内外学者进行了大量研究，目前关于农村土地频繁调整有几种比较典型的解释，例如社会保障说［17］、干部寻租说［18］、产权虚置说［19］、交易费用说［20］、市场替代说［21］、诱致性制度变迁说［16］、妇女土地权利保障说［22］等。其中，社会保障说认为，农民热衷于土地调整的原因是集体所有制下土地只能被均分的制度约束和土地所具有的社会保障功能［17］。对于中西部地区的农民而言，特别是在农民靠耕种土地所得收入来维持生活的落后农村，土地调整的边际收益比较大，人多地少的家庭往往倾向于进行土地调整。干部寻租说认为，乡村权势阶层和农村基层政权组织及其代表乡村干部作为相对独立的利益主体，在经济利益的驱动下，具有扩张农业剩余索取权的内在冲动。这些村集体的代表者能利用其所具有的特殊身份和所处的特殊地位，扩大寻租空间，并借维护土地集体所有制之名，频繁进行土地调整，满足其扩张农业剩余索权的需要［23］；钱忠好［18］教授认为，代表农村集体的村干部获取农业剩余索取权取决于其特殊身份和特殊地位。产权虚置说认为农村土地频繁调整的制度根源在于农村土地所有者——村集体是模糊的［19］。诱致性制度变迁说认为中央政策的渐进性实施方式则是造成各地土地调整差异的重要原因［16］。

虽然社会保障说认为农民为了就业和生存向村干部施加压力或行贿，推动村干部进行土地调整，但实质上是农民意识到承包制是不完全契约，农村土地所有者的代理人——村干部控制着农地调整所产生剩余的索取权，农民向村干部进行施压或行贿是可行的，能够推动土地调整，因此，从承包制的不完全契约特性，能够更好地阐释社会保障说。同理，干部寻租说也能用不完全契约理论进行解释，二者的区别在于社会保障说是村干部被动行使剩余控制权，而干部寻租说是村干部主动行使剩余控制权。农地产权虚置说与不完全契约理论都能解释农地调整，但产权虚置说没有揭示农地产权虚置、土地调整剩余以及剩余控制权的关系。土地确权在很大程度上解决了承包制的不完全契约问题，限制了村集体的土地调整权力，因此农村的土地调整与土地确权之间的矛盾［24］，以“确权”为导向的国家地权调控否定了集体土地承包制度的实践空间，逐渐侵蚀了村庄政治内核［25］。因此，运用不完全契约理论，从承包制不完全契约特性的角度，对社会保障说、干部寻租说和产权虚置说进行完整解释，能够深刻揭示农地调整的原因。

（三）从承包制不完全契约特性看农村土地流转不畅问题

国内外学者对土地流转影响因素的研究视角分为三个层面：即微观的市场主体禀赋特征、中观的市场发育和建设以及宏观的政策体系和制度安排［26］。

第一，农户禀赋对农村土地流转的影响。农民的学历、技能等个人特征和认知禀赋影响土地流转［27］［28］；农户的人口数、劳动力数量、年龄结构等家庭禀赋等因素也影响土地流转［29］［30］。貌似农民和家庭特征将影响土地流转，实则不然，农户对土地资源的配置是在现有土地承包制度基础上做出的最优选择，由于农地承包制的不完全契约特性，农户缺乏农地资源配置的剩余控制权，因此，不是农民、家庭特征影响了土地流转，而是农村土地承包制度影响着土地流转。

第二，土地市场发育影响农地流转。农村土地交易市场对土地流转产生深刻影响［31］。土地流转市场中基础设施和交易费用对农村土地流转的影响。农户作为市场中的弱势群体，如果土地流转支付的交易费用提高，将会减少土地供给，阻碍土地流转交易［32］。农户对交易费用认知程度越高，越不倾向于转出土地［33］。农村土地交易不能实现或许并不是因为市场缺乏有效需求与供给，而是由于政府及中介组织的低效率导致交易费用增大，进而影响农村土地交易［34］。政府建设土地流转市场可以帮助农民解决土地流转中的政策疑问、合同制定、中介服务、手续办理、法律纠纷等实际困难，起到促进农户土地流转的作用［35］。政府投资土地流转市场的基础设施建设，可以降低交易费用，促进土地流转［36］。以上研究虽然提出土地流转市场发育影响土地流转，但还未有学者研究承包制的不完全契约特性、土地流转交易费用、土地流转产生的剩余和土地流转市场发育的关系。正是由于农地承包制的不完全契约特性，造成作为土地流转市场主体之一的农民缺乏有效率的土地产权，增加了土地流转的交易费用，无法完全占有土地流转产生的剩余，影响土地流转市场发育，制约了土地流转。

第三，农地的社会保障功能是影响农地流转的重要因素。农村社会保障的缺失，使农民所承包土地成为现金型社会保障的一种有效替代［37］。农村土地的社会保障功能与农村土地流转存在替代关系［38］。非农就业农民不愿意彻底放弃农地经营的主要原因在于，长期从事非农就业农民有失去承包权的风险以及将土地长期流转有难以收回的风险，这种风险的根源在于承包制下农民没有完整的农地流转剩余的控制权，造成我国大部分非农就业农民不得不选择兼业，因此，问题的根源还在于承包制的不完全契约特性。

第四，农村土地产权的模糊性影响土地流转。姚洋［39］认为土地调整等因素所导致的地权不稳定减弱了农民进行中长期投资的激励，阻碍了潜在的土地流转；钱忠好［40］认为地权残缺降低土地承包权交易价格，影响农户土地投资积极性；而地权稳定性的不断提高，农户对地权稳定性预期上升，提高了土地流转效率［41］；李尚蒲等［42］认为，土地均分制导致农村土地的细碎化和分散化，造成土地小规模与分离经营，加大农村土地流转难度。土地产权制度改革保障了农村土地流转的安全性［26］。目前较多学者的研究逻辑是土地产权模糊增加了土地流转交易费用，制约土地流转速度和规模，但从承包制的不完全契约特性的角度能够更好地研究土地流转问题。承包制的不完全契约特性造成农地产权模糊，农民缺乏对承包地流转的剩余控制权，土地流转市场的主要参与者（土地流出者和流入者）缺乏对土地流转最终的剩余控制权和剩余索取权，土地流出者和流入者在土地流转过程中都承担着风险，增加了土地流转的交易费用，限制了土地流转速度和流转规模。因此，从承包制的不完全契约特性能更好地解释土地流转问题。

（四）从承包制不完全契约特性看农村征地冲突问题

改革开放后政府颁布一系列政策法规规范征地程序，防止和解决征地中的利益冲突。1982年国务院公布《国家建设征用土地条例》，规定的征地对象主要是农村集体所有土地，第一次提出了征地强制性的特点；1986年，全国人大常委会通过了《土地管理法》；1990年，国务院发布《中华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例》；2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，就征地补偿标准、安置途径、征地程序和征地监管做出了新的调整。但是农业部提供的数据显示，自2003年有关征地、土地流转等问题的信访数量始终占信访总量的一半以上［43］，征地引发的冲突已经严重影响社会稳定。

现有文献对征地行为失控、土地纠纷上升原因的分析侧重于以下几个方面：第一，征地“公共利益目的”泛化，以公共利益为旗号达到侵害农民土地权益的目的［44－47］。第二，补偿标准过低以及分配失衡，被征地农民无法获得土地增值收益［48］［49］。第三，征地程序不完善与征地过程不透明［48］。第四，就业安置简单化与社会保障缺位［47－50］。第五，政府自由裁量权过大与监督机制缺位［44］。第六，村庄社会治理方面的原因。村干部一方面和地方政府形成利益的共谋，另一方面又通过各种各样的行动策略重新构建了村庄结构，造成征地冲突［51］［52］。 第七，农地产权模糊造成征地冲突。模糊的集体土地所有权造成征地过程中农民、集体、开发商、政府之间模糊的利益边界和过度的博弈空间，各方都想增进自己利益，因此，表达不满、上访乃至群体性事件就自然成为被征地农民迫使对方让步的重要手段［49］。第八，政府攫取了土地市场的垄断租金。为了保证政府对土地市场的垄断租金，政府实际上默许了相关利益集团对农村土地非农用收益权的盘剥，在众多的利益争夺主体中农民的享益谈判能力极为有限［53］。根据浙江省一项调查，农村被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。租金分享激励着众多利益集团对农地产权模糊化的努力以及对农民土地权益的侵蚀［54］。

以上学者从不同视角研究了我国征地冲突的原因，钱忠好和曲福田等［44］将政府自由裁量权过大、罗必良等［53］将政府攫取了土地垄断租金、靳相木等［49］将土地产权模糊性作为征地冲突的原因，鲜有学者从承包制不完全契约特性的角度分析征地冲突的原因。一方面，政府自由裁量权过大和政府攫取土地垄断租金是征地冲突的直接原因不是根本原因；另一方面，虽然土地模糊性能解释征地冲突原因，但从土地产权模糊的角度不能很好解释为什么政府获得了土地垄断租金（征地产生的剩余）。根据不完全契约—剩余控制权的分析框架，承包制的不完全契约特性导致我国农村土地产权模糊，在农户、地方政府和村集体的征地博弈中，地方政府和村集体拥有征地产生剩余的控制权和索取权，造成地方政府在农村土地征用过程中自由裁量权过大并攫取了征地的垄断租金，部分地方政府官员为了发展政绩或征地的垄断租金甚至与开发商合谋，扩大征地范围或增加征地面积，侵害农民利益，激发征地冲突。因此，从承包制不完全契约特性可以更好地解释我国农村征地冲突频发现象。

（五）从承包制的不完全契约特性看农村土地确权问题

农村家庭联产承包制使得农地所有权、使用权、收益权和流转权分离，农地产权制度安排调动了农民生产积极性。但是由于农村土地所有者缺位，且法律规定也是含糊的［55］［56］，造成土地产权模糊性，罗必良［54］运用“公共领域”概念分析家庭经营背景下的农地产权模糊及其侵蚀。农村土地产权模糊性导致土地产权不稳定性［54］，造成土地被频繁调整［16］，此外土地承包制度所内含的“均分”基因和植入的“变更”基因、农村人口变动和政治关联增加了农地调整的概率［57］。土地调整造成我国土地流转发展较为缓慢，截至2008年，有16．5%的农户家庭租入过土地，有15%的农户家庭转包或出让过土地［14］。土地调整影响农地流转合同的有效性和保障性，进而阻碍农地市场的发育和农地经营权的有效流转［37］［58］。土地产权的模糊性和不稳定性不仅不利于农业规模化经营和劳动力非农就业，也不符合要素市场发展的内在要求，需要根据农民土地产权诉求创新农村土地承包制度［59］，保护土地产权人的合法权利［60］，推动土地确权。

土地承包经营权确权登记颁证，是当前我国农村进行的重大制度改革，是我国土地管理制度的重要环节，是完善农村基本经营制度的必然要求。土地承包经营权确权登记颁证将着力解决承包地面积、四至、空间、登记簿等模糊问题，全面落实承包地块、面积、合同、权属证书到户，实现农民土地承包经营权清晰［61］。目前国内外学者主要从土地产权模糊、土地承包经营权不稳定不利于土地流转和农业规模化经营等方面分析土地确权的原因，很少有学者从承包制不完全契约特性分析农村土地确权制度变迁的原因。从承包制的不完全契约特性看，承包制是一种不完全契约，农民在土地承包契约中缺乏话语权，村集体控制着农地的剩余控制权，但农村土地是农民赖以生存的重要资源，政府、村集体与农民之间就农地剩余控制权问题始终存在控制与反控制的社会冲突，造成农地征用、土地流转等交易费用极高。农地确权清晰界定了政府、村集体和农民的土地权利边界，提高了农民对承包土地的剩余控制权，制约了村集体对土地的调整行为和地方政府的征地行为，限制了地方政府和村集体对土地的剩余控制权。农地确权颁证可以实现农民土地承包地块、面积、合同、权属证书“四到户”，可以实现从土地所有权与承包经营权的“两权分离”到土地所有权、承包权、经营权“三权分置的转换，这将对农村农业发展和农民收益增长产生重大影响［61］。从不完全契约角度看，农地确权重新界定了农民、村集体和地方政府的土地权利边界，提高了农民与地方政府、村集体谈判的话语权，保护了农民的土地权益，有利于增加农民承包土地的财产性收入。因此，农地确权在很大程度上解决了承包制的不完全契约问题，使承包制由不完全契约向完备契约迈进了一大步。

五、研究结论

不完全契约理论深化了交易费用问题的研究，将交易费用理论推向一个新的理论高度。不完全契约理论最重要的贡献就是从契约的不完全性角度，解释了究竟什么是交易费用等问题，建立了不完全契约——剩余控制权和索取权的分析框架。本文运用该分析框架将地方政府、村集体和农民三者结合起来，重新研究了农民负担过重、土地调整、土地流转、征地冲突和农地确权等问题。

关于农民负担过重问题，现有研究成果没有揭示20世纪90年代农民负担过重的根本原因，提出的治理对策也就不能从根本上解决农民负担过重问题，从不完全契约视角研究承包制不完全契约特性与农业生产剩余控制权的内在联系，能够更深刻揭示地方政府、村集体和农民之间农业剩余分配的关系，从而能从根本上找到解决农民负担过重问题的对策。关于农村土地调整问题，社会保障说和干部寻租说只是从村干部或农民单个纬度分析土地调整的动因，从不完全契约视角能够将政府、村集体和农民三者结合起来分析，解释了土地调整动机和土地调整所产生剩余的控制权的关系，从而对社会保障说和干部寻租说进行全新阐释，并弥补了农地产权虚置说的不足。关于土地流转不畅问题，已有的研究逻辑是土地产权模糊增加了土地流转交易费用，制约土地流转速度和规模；不完全契约理论的研究逻辑是，承包制的不完全契约特性造成农地产权模糊，农民缺乏对承包地流转所产生剩余的控制权，土地流转市场的主要参与者（土地流出者和流入者）缺乏对土地最终的剩余控制权和剩余索取权，土地流出者和流入者在土地流转过程中都承担着风险，从而限制了土地流转速度和流转规模。农村土地确权制度改革在很大程度上解决了承包制的不完全契约特性，使得土地承包制度由不完全契约向完备契约迈进了一大步，降低了农地市场的交易费用，为解决“三农”问题创造了良好的制度环境。因此，本文运用不完全契约—剩余控制权分析框架将地方政府、村集体和农民三者结合，对农民负担过重、土地调整、征地冲突和农地确权等问题进行重新研究，得出的研究结论就更有说服力，对问题的认识也就更加深刻。