村镇综合防灾减灾规划方法研究*——以神农架林区木鱼镇为例

李 军 吕庆海 LI Jun, LYU Qinghai

0 引 言

人类自演化之初就不断伴随着自然及自身的各种灾难，可以说人类的发展史就是一部不断同自然和人为灾害抗争的历史。千百年来，在与自然抗争的过程中，人类逐渐懂得了敬畏自然。然而，进入二十一世纪，正当我们大肆发展壮大自己，无休止地扩张人类聚居地时，灾害发生的频率及造成的损失也几乎在同步增大（表1）。

表1 慕尼黑再保险公司关于2004—2013年及1984—2013年发生的巨灾事件及受灾情况统计表Tab.1 the catastrophic events and disaster situation of Munich reinsurance company from 2004 to 2013 and from 1984 to 2013

表2 2000—2015年我国地质灾害统计表Tab.2 geological disasters in China from 2000 to 2015

1 我国村镇地区灾害频发

我国幅员辽阔，气候环境及地形错综复杂，是世界上自然灾害最严重的几个国家之一。常见灾害有地震、滑坡、泥石流、洪涝、旱灾、台风、冰雹，灾害种类繁多，频率较高。我国现有超过6.18亿人生活在村镇地区。受地理位置、气候条件等因素限制，村镇地区是灾害的易发和多发区，复合灾害和次生灾害丛生。根据我国村镇所在地形地貌特征，可将村镇分为平原村镇、沿海村镇、高原村镇、山地村镇、水乡村镇等。由于各地人口承载、地质特征、经济发展水平差异较大，不同村镇的主要灾害类型也不同。东北地区多平原、丘陵和山地村镇，主要自然灾害有洪涝、低温、病虫害、地震和森林火灾。华北地区主要为平原村镇，主要自然灾害有洪涝、干旱、地震、土壤盐碱化和农作物病虫害。西北地区多为高原村镇，主要自然灾害有干旱、水土流失、暴雨、滑坡、地震和病虫害。长江中下游江湖平原地区主要为平原、水乡、沿海村镇，主要的自然灾害是洪涝、旱灾以及沿海地带的风暴潮海啸。华南和福建、浙江地区主要是山地、丘陵村镇与部分水乡村镇，主要自然灾害是台风、暴雨、风暴潮和地震。西南地区以山地村镇为主，主要自然灾害有洪灾、崩塌、滑坡、泥石流和地震，此外还有过量水土流失、干旱、森林火灾等。青藏高原主要的自然灾害是冰雪和低温，此外还有暴风、藏南的地震和部分地区的风沙灾害[1]。

人为因素引发的灾害在我国也呈逐渐增多趋势。尤其是近代人类工程活动改造自然引发的地质灾害屡见不鲜，灾害造成的伤亡人数及经济损失巨大（表2）。我国超过80%的城市及70%以上的人口常年受到灾害威胁，2016年全国共发生各类地质灾害9 710起，造成370人死亡、35人失踪、209人受伤，直接经济损失31.7亿元[2]。面对严峻的地质灾害形势，防灾减灾工作任重道远（图1-2）。

2000年至2017上半年，我国大陆共发生7级以上地震9次，6级以上地震63次，均发生在村镇地区[3]。由于村镇地区基础设施缺乏，村镇防灾减灾系统落后，常常“小灾即难、大灾难援”。2010年发生的甘肃舟曲8·7特大泥石流灾害致使1 501人遇难、264人失踪、26 470人受灾[4]。2013年发生的四川雅安市芦山县4·20地震造成近200万人受灾，损毁房屋66.98万间，倒塌12 851间，多处水库、水电站受损[5]。我国村镇地区综合防灾减灾形势之紧迫，由此可见一斑。

2 我国防灾减灾规划研究概况

2.1 以城市为主的防灾减灾规划研究与实践

图1 2012—2016年地质灾害造成的死亡失踪人数和直接经济损失情况Fig.1 the number of deaths and missing and direct economic losses caused by geological disasters from 2012 to 2016

图2 2012—2016年成功预报地质灾害起数和避免人员伤亡情况Fig.2 the number of successfully forecasting geological disasters and avoiding casualties from 2012 to 2016

相较村镇地区，国内在城市防灾规划研究方面起步较早。相关著述集中阐述了城市防灾规划的必要性、城市灾害的种类、不同灾种的形成机制、城市防灾规划的现状及解决对策等。城市防震规划是城市专项防灾规划的研究重点，相关研究详细阐述了城市抗震防灾的基本内容体系、技术要求、城市用地抗震评价和土地利用规划、基础设施抗震防灾规划、城市避震疏散规划等内容[6]。从城市防灾规划的研究内容来看，该领域研究呈现出由城市专项防灾规划向城市综合防灾规划发展的趋势，2011年戴慎志和周长兴相继出版《城市综合防灾规划》和《城市综合防灾减灾规划》，前者系统介绍了城市综合防灾规划与专项防灾规划的关系、城市综合防灾总体规划和详细规划、城市综合防灾规划的管理等[7]，后者则详细阐述了地质灾害、地震灾害和气象灾害等不同灾种的分布情况、形成机制、监测方法及防灾规划[8]。此外，近年还有研究者出版了介绍国外防灾规划的专著如《可持续城市防灾减灾与城市规划：概念与国际经验》[9]，针对特定区域进行城市防灾减灾规划研究的专著如《山地城市设计防灾控制理论与策略研究：以西南地区为例》[10]。总体而言，针对城市防灾规划的研究较为深入，论述也较为系统。

2.2 针对村镇地区的防灾规划研究进展

村镇防灾规划研究成果最早见于1988年《工程抗震》载《用工程地震环境评定法编制城镇抗震防灾规划的探讨》[11]，文章在总结城镇防震规划编制的经验和教训的基础上，试图探讨城镇抗震防灾规划的编制方法。在整个20世纪90年代，村镇防灾规划研究仍未引起业界重视，同时期的研究主要集中于探讨城镇防震规划与洪涝和泥石流防灾规划[12-13]，几乎无其他灾种的防灾规划研究成果。村镇防灾规划在21世纪初，尤其是在2008年后逐渐受到少数研究者的重视。在村镇综合防灾规划方面，相关论文主要探讨村镇综合防灾规划的编制模式、规划原则和策略等[14]，《我国村镇综合防灾规划的问题与对策研究》中针对目前的问题提出了综合防灾减灾规划编制框架[15]；在村镇专项防灾规划方面，研究者重点研究地震、泥石流和气象灾害等防灾规划以及防灾规划的技术应用。近年来，系统研究村镇防灾规划的专著进入公众视野，相关著作对村镇灾害的种类，不同灾种的成因、防灾规划编制等都有系统论述[16]。但纵观已知的研究成果，村镇防灾减灾规划研究成果的数量和研究深度都相对有限。

3 综合防灾减灾规划国际经验

3.1 联合国领导的城市防灾减灾国际合作

2 0世纪末期，联合国开始关注城市的防灾减灾问题。1996年，联合国将国际减灾日的主题定义为“城市化与灾害”，以增强各国对城市防灾减灾的重视程度，鼓励和引导各国进行城市防灾减灾实践探索。1999年联合国通过“国际防灾战略”（International Strategy for Disaster Reduction）计划，设立了专门的减灾机构——国际防灾战略事务局（the United Nations Office for Disaster Risk Reduction，UNISDR）。该机构主要负责协调全球范围内的防灾减灾活动，推动安全学校、安全医院、安全社区建设，提升城市灾害恢复力，关注防灾教育与可持续发展等。此后的1994年、2005年和2015年，在日本横滨、神户和仙台先后组织召开三次世界减灾大会，会议先后通过《横滨声明》《减灾行动计划》《2005—2015年行动纲领：加强国家和社区的抗灾能力》《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》等重要合作协议。《横滨声明》和《减灾行动计划》强调“各国面对自然灾害时应当以新的伙伴关系为人类的共同利益建立起更安全的生存环境。”[17]第二次世界减灾大会召开时正值印度洋发生地震海啸后不久，会议除突出加强国家和社区抗灾能力的必要性之外，还着重强调了印度洋海域海啸预警系统的规划与建设；《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》则在科技减灾、社区减灾、减灾承诺机制、减灾成本效益等方面取得了诸多成果。在联合国及其减灾机构的领导下，城市防灾减灾的区域协同、跨国合作已经深入到社区灾害预防、数据技术共享、现场紧急救援等各个方面[18]。

3.2 基于灾害经验以及灾害预测模拟的日本综合防灾减灾规划

日本特殊的地理位置致其国内灾害频发，防灾研究与实践起步最早。基于灾害经验以及灾害预测模拟的综合防灾减灾规划成为日本的特色。他们事先根据地质、气象、灾害史及城市人为环境等进行灾害模拟，预测灾害发生的地区、评估灾害的危害程度，并以此为前提制定防灾和土地利用规划。这种以灾害模拟为基础的防灾减灾规划覆盖面广、地域针对性强，长期经受各类灾害考验，证明了其防灾减灾的实用性。除了直属于中央政府的都、道、府、县据此制定了针对本行政区的地方防灾规划外，其下设的市、町、村也几乎都依据防灾基本规则、灾害危害程度和防灾需求制定了各自的防灾规划[19]。

1923年日本关东地区遭遇8.1级大地震，地震导致煤气管道破裂，瞬间引燃稠密的木质结构房屋，几乎整个横滨城以及三分之二的东京地区被烧毁，死难者14余万。很多幸存者因躲避在城市公园、广场和绿地得以幸免于难。因此，关东大地震后，日本尤其重视防灾公园的规划与建设，有意将城市公园、广场、绿地建设为具有避难功能的防灾空间，所制定或修改的《城市绿地保全法》《紧急建设防灾绿地计划》《城市公园法实施令》等都体现了这一意志。东京大学大野秀敏教授在《东京2050年概念规划》中提出面向未来的紧凑型城市[20]，将防灾生命廊道与城市绿廊设计相结合，绿化已建成的机动车快速道路，使其承担一定的交通量，在灾害发生时救护车、消防车能够使用这些车道（图3）。

图3 灰色高速公路变为绿色的城市绿廊和生命廊道Fig.3 turning the gray city highway into a green corridor and life corridor

3.3 法规预案保障下的美国防灾减灾规划

美国的防灾减灾工作走在世界前列，联邦政府防灾法律法规及各州相关地方法总计近百部。完备的防灾减灾法规体系使得国家在遭受灾害时，一方面能够依照各项应急预案在第一时间做出反应，以减少人员和财产损失；另一方面，各地方在防灾规划编制时有具体的规范和导则。如联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency,FEMA）颁布的《减灾法案2000》（Disaster Mitigation Act of 2000）是用来规范综合减灾规划编制过程的最新国家级法律，北卡罗莱纳州制定的《地方减灾规划手册》（Local Hazard Mitigation Planning Manual）则是州政府根据当地民情和灾害制定，通俗易懂，利于操作。同时，美国也十分注重民众层面的防灾减灾工作。1963年，美国就率先成立了国家防灾研究中心，负责研究突发灾害的社会影响。通过防灾减灾宣传教育，贯彻全民灾害应急教育理念，开设高校课程，研究组织定期召开相关学术会议。此外，美国还注重防灾社区建设，尤其是在“9·11”恐怖袭击之后，看重建立安全社区，拟提升社区的灾害预防、避难和重建能力。

4 我国村镇综合防灾减灾规划方法研究

纵观国际防灾减灾经验，村镇综合防灾减灾规划的价值核心是保障人身财产安全。我国相关规划的编制应在村镇现状灾害及用地条件基础上，以提高村镇防灾、抗灾、救灾能力，服务村镇长期健康发展为目标。在综合防灾减灾规划中，遵循“现状评估—规划编制—规划评价”的规划思路。

4.1 防灾规划前期村镇灾害分析与评估体系

首先，对村镇基础条件进行分析。通过民政、气象、消防、城建等部门的基础图纸和统计数据，分析村镇区位交通条件、行政区划、地形地貌特征、地层岩性、地质构造、气象水文、矿产资源开采等人为活动各方面的情况。其次，分析村镇灾害概况与特征，厘清村镇各类灾害发生的时间、频率、持续时长、地点、影响范围、损失程度以及历史灾害种类、重大灾害事件、各类灾害的空间与时间特征等内容。研究分析的主要灾害包括地震灾害、地质灾害、火灾爆炸、洪涝灾害、气象灾害等。第三，村镇现状用地安全与适宜性评价。系统分析现状用地的地质条件及其安全程度，并对其未来开展规划建设活动的适宜性进行评估。进而用单因素赋值、多因素叠加的方法，将村镇土地分为适宜区、较适宜区、有条件适宜区、不适宜区四类区域。第四，评估村镇现状综合防灾能力。村镇现状综合防灾能力评估涵盖硬件设施和软件设施两方面。村镇硬件设施的综合防灾能力评估主要是对现状疏散通道系统、现状避难场所系统、现状应急指挥系统等9个部分的防灾能力的评估（表3）。村镇软件设施的综合防灾能力评估主要评估国家、地方层面的防灾减灾法规政策，以及对已编制的防灾减灾规划进行实施评估。最后，进行村镇灾害风险评估。村镇主要灾害是评估村镇灾害风险的关键因素，针对地震、滑坡、泥石流等地质灾害，以及洪水、暴雨等气象灾害，需要从灾害的重大性、延续性、破坏性、影响区域、频率、可能性、易损性、社区优先性8个方面，确定村镇的风险性质与程度，对潜在的会造成生命财产安全破坏的因素进行定性和定量分析，并以此作为减灾策略的基础。

表3 村镇硬件设施的综合防灾能力评估对照表Tab.3 the comparison of comprehensive disaster prevention capability evaluation of hardware facilities in villages and towns

图4 村镇综合防灾规划体系Fig.4 the system of comprehensive disaster prevention planning for villages and towns

图5 区位分析图Fig.5 the analysis chart of location

4.2 村镇综合防灾规划体系

村镇综合防灾规划体系包括村镇综合防灾总体规划和村镇综合防灾详细规划两部分，总体规划阶段主要从镇域和镇区两个层面构建村镇防灾减灾体系，详细规划阶段的核心是防灾空间布局及建设指引（图4）。

4.3 村镇综合防灾规划评价体系

对于一般村镇地区综合防灾减灾规划的评价，一方面，可利用层次分析法建立一个科学的、系统的规划评价方法，结合现有相关指标体系，构建规划评价参考指标体系及其权重。另一方面，在防灾规划实施过程中，通过规划监督和反馈形成改进方案，按照一定周期进行规划修编。

5 实证研究：木鱼镇镇域综合防灾减灾规划

5.1 镇域基础条件分析

木鱼镇位于湖北省神农架林区南部，北距林区首府松柏镇120 km（图5）。国道G209连接木鱼镇至神农架机场与红花坪镇、小当阳村、青峰村、红花坪村、三堆河村，通过省道S252连接林区北部的宋洛乡、松柏镇，交通条件较好。镇域国土面积437 km2，总人口11 331人，辖8个行政村，2个居委会，镇政府在红花坪。作为4A景区神农顶的旅游集散地，木鱼镇镇区设有神农架木鱼旅游度假区管委会，镇区面积14.6 hm2。

镇域建设用地主要建成区集中在国道G209沿线，镇区呈狭长型位于河谷地带。镇区高程1 100～1 200 m，西北高、东南低，坡度基本在25°以下，地势相对平坦。现状建设用地避开了断裂带，地质构造则较为稳定。根据气象水文资料，该地区年降水量为900～1 400 mm，集中在夏秋两季。镇域主要有当阳河和九冲河，当阳河穿过镇区，洪水期主要集中在降雨量丰富的5至10月份。对河谷分析发现，河谷横断面多呈“V”形，河谷坡降大、水流急，洪水期洪峰来得猛、退得快。由于木鱼镇镇域范围内矿产资源丰富，木鱼村、三堆河村设有采矿区，九冲村设有探矿区，过度开发和违规采矿易破坏周边地质结构的稳定性，引起的塌陷、崩塌、滑坡等地质灾害，在规划中应进行控制。

5.2 灾害概况与特征分析

镇域地质条件较复杂、降雨丰沛、人类工程活动强烈。据地灾资料统计，2010—2015年木鱼镇域范围内共发生滑坡3处，崩塌4处，不稳定边坡11处（图6）。随着社会经济和城镇建设的发展，近年来地质灾害发生的次数呈增多趋势。

5.3 现状综合防灾能力评估

在对镇域各项防灾设施进行实地调研后，评估认为村镇的综合防灾能力存在以下不足（表4），在规划中需予以重点改善和解决。

5.4 镇域灾害风险评估

在对镇域空间自然环境特征和历史灾害充分调查研究的基础上，进行灾害的影响叠加分析，划定镇域的风险区域（表5，图7）。

图6 镇域灾害分析图Fig.6 the analysis chart of disaster

表4 镇域现状综合防灾能力评估表Tab.4 the comprehensive disaster prevention ability evaluation in town area

表5 镇域灾害风险评估分区表Tab.5 disaster risk assessment

5.5 镇域防灾规划编制

5.5.1 镇域防灾规划目标

根据木鱼镇自然环境、灾害区划和城镇地位，确定综合防灾规划的目标为：木鱼镇具有合理有效的避难疏散设施和完善的灾害预警和应急机制，生命线系统的安全防灾保障能力基本满足防御一般灾害的要求。

5.5.2 镇域防灾空间等级结构规划

基于现状基础条件，围绕镇域规划目标，规划建立以木鱼坪社区和红花坪社区为区域双核心的层级式网状防灾空间等级结构，镇域防灾空间等级结构为“一轴双核，多层级”（图8）。依托现状国道G209形成镇域防灾的主要联系轴，联系西北和东南两个片区，以木鱼坪社区和红花坪社区作为镇域西北片、东南片的防灾核心，进而形成“防灾核心—村委会—自然村和旅游景点”的多层级结构。

5.5.3 镇域疏散通道系统规划

镇域疏散交通网络担负着灾前、灾时、灾后交通联系的重要功能，直接关系到人民的生命和财产安全（图9）。镇域疏散交通网络规划的主要内容包括疏散通道和交通网络节点。木鱼镇主要疏散通道包括G209国道、木鱼至宋洛县道与红坪至下谷坪县道，规划对主要疏散通道沿线危险路段应采取工程措施进行维修加固，保障灾时畅通，次要疏散通道主要连接各个村委会、自然村、旅游景点、避难疏散场地等，保证各个居民点居民在灾时得到紧急疏散和救助。考虑当地行政区划和经济人口分布特征，设置木鱼镇人民政府、木鱼旅游度假区管委会两个防灾指挥中心。灾害发生时保证与上级指挥部门随时保持联络，将灾情及时上报给上级部门，以获得及时救援。

图7 镇域灾害风险评估图Fig.7 the assessment chart of disaster risk

图8 镇域防灾空间等级结构规划图Fig.8 the chart of disaster prevention spatial structure planning

图9 镇域疏散交通网络规划图Fig.9 the chart of evacuation traf fi c network planning

图10 镇域避难场所设施规划图Fig.10 the chart of refuge facilities planning

5.5.4 镇域避难场所系统规划

在镇区范围内主要结合学校、居委会、活动广场、图书室、公园绿地等公共建筑或公共空间设置固定应急避难场地（图10）。各村委会则根据居民点分布特点，在居民点附近结合劳动生产空间（晒谷场、农田、林地）设置应急避难场地。应急避难场地应配备供水、供电、电信、消防等基础设施，提供医疗物资和生活必需品，应急避难场地还应有明确、醒目的标识，且无地形、大型植被遮挡，具有良好的可达性，以备空投救援物资时使用。5.5.5 镇域生命线系统规划

镇域生命线系统的规划应考虑其建（构）筑物的安全性，包括设施所处用地的安全性和设施本身功能结构的安全性。现状220 kv变电站存在地质灾害隐患，虽修筑了防护工程，仍需定期检修，远期规划将考虑科学地搬迁变电站。通信设施应保障镇区通信局、各信号塔等重要通信设施的安全性。镇区生活用水主要来自木鱼自来水厂，规划拟对其进行建筑加固改造和危险源检查清理。镇区地处谷地，呈带状发展，可将供水系统进行分区，并在各分区之间设置切断设施，便于在紧急情况下分区控制供水。镇区现状有一处天然气加气站，临近应急疏散通道，规划对其进行必要的工程防护，防止爆炸燃烧阻滞疏散通道。另外，应保障镇区的粮库和日常生活用品应急储备库的安全性。

5.6 镇域综合防灾规划评价

对木鱼镇防灾规划评价拟采用层次分析模型（AHP），选取规划避难场所效率、规划疏散通道效率、规划生命线安全性等主要指标形成评价体系，评价该规划的有效性。并在木鱼镇防灾规划实施中形成动态反馈机制，适时对规划进行修编或更新。

6 结 语

文章尝试从防灾规划前期村镇灾害分析与评估、村镇综合防灾规划、村镇综合防灾规划评价三个阶段建立村镇整体的综合防灾减灾规划体系。要实现村镇综合防灾减灾规划效益的最大化，法律保障、技术支持、规划体系建设、规划落实等方面还需要持续投入。作为防灾规划工作者的我们应该铭记，敬畏自然、学会顺应自然，才能与自然和谐共处。