德国社会保险体系的特点及启示

_桑助来

德国是现代社会保险体系的诞生地，经过长达一个多世纪的发展，建立了比较健全稳定的社保体系，为德国民众提供了较高的福利。但随着人口老龄化的加剧，财政的负担越来越重，社保体系的可持续性也面临着新的挑战和难题，德国政府及社会各界正在探寻解困之道。

基本情况

19世纪中后期，随着工业革命的发展和产业工人的剧增，德国民众对社会保障的需求日益迫切。1881年，德皇威廉一世顺应民众期待，首次提出建立“社会保险制度”的构想，确定了德国社会保险的发展方向。此后，铁血宰相俾斯麦大力推行建立广泛、统一和强制性的社保体制，颁布三部涉及工人和部分职员的义务保险法，先后于1883年、1884年和1889年创立了疾病保险、事故保险、养老保险三项法定保险制度。这就是现代社会保险制度的萌芽，也是世界上最早的为劳动者提供社会保障的法律文件。

二战以后，联邦德国的社会保险制度得到恢复和重建，社会保障和福利国家作为基本原则理念被写入德《基本法》。此后，德国的社会保障体系不断扩展、调整和改革。1957年，德对养老保险进行了彻底改革，颁布了《农民老年救济法》，将农民养老纳入社会保障的范围。养老金的筹资方式由基金积累式改为现收现付式，养老金随平均工资的增长而相应提高，确定了养老保险费率根据个人毛工资进行计算的原则，并设立了分摊款项标准。1971年，工伤事故保险范围扩大，学徒工也被包括在内。1975年，德将各种社会法规汇总，颁布《社会法典》（SGB），该法典是当今德国社会保险制度的法律基础。从1995年起，德设立法定护理保险并纳入《社会法典》。至此，德国全面建成了种类丰富、体系完备、法律健全的社会保险制度，使德国成为一个享有较高福利的国家。

目前，德国社会保障体系由“三个支柱”组成：一是社会保险体系，包括养老保险、医疗保险、失业保险、事故保险、护理保险等五个法定险种。二是社会赔偿体系，包括军人抚恤金、暴力事件受害者抚恤金等。三是社会促进救助体系，包括失业、年老、儿童等救助服务以及住房补贴等。在这三个支柱中，法定社会保险体系是主体，另外两个是一种基本保障。德国的养老保险属于法定义务保险，所有雇员都应参加，但法官、公务员等群体例外，有独立制度，适用《联邦公务员社会保险法》。目前，德国养老保险缴费比率为职工毛收入的18.7%，由雇主和雇员各负担50%。每年7月1日根据投保人收入变化情况调整养老金。医疗保险方面，所有雇员、大学生以及退休人员均应参加法定医疗保险。目前，德国有90%以上人口参加了法定的医疗保险。德国的医保支出包括生育方面的内容，如孕期救济金、生育补贴以及父母在孩子教育期间休假时的免费保险等。目前医保交费率为14.6%，雇主和雇员各负担50%。失业保险是强制性保险，所有被雇佣的就业人员，如工人，职员和培训人员都应参加的保险。但公务员、服兵役者或者65岁以上人员不需参加。失业保险费率为3%，雇主和雇员各负担50%。护理保险也属于强制性保险。所有参加法定医疗保险的人员都必须参加，实行“护理保险跟随医疗保险”的原则。参保费率为2.35%，雇主和雇员各承担50%，其中规定没有小孩的职工，要多缴0.25%。工伤事故保险是由雇主全额承担保费的强制性保险。保费率为雇员月毛工资的1%至5%不等，依各行业发生事故的风险概率不同而各异。

主要特点

德国的社保体系同我国相比，有以下特点。

一是现收现付的模式。德国社会保险实行的是现收现付机制，即不搞基金积累，以收定支。这个模式一旦确立，形成了相关的法律制度和规范，就相对固化，即使在经济发展好的时期也难以改变。现在老龄化的程度越来越高，财政负担越来越重，更难进行基金积累了。作为现收现付的体系，社保收费与支入要追求当年的预算平衡，收略大于支，一般保持一个月至一个半月的积累率。同时，非常重视精算平衡和代际公平问题，社保部门每年要提交养老保险可持续性发展报告，部长亲自负责。

二是全国统筹的联邦责任。德国的社保体系，包括养老、医疗、失业、护理等各个险种都是全国统筹，全国各地享受的社保待遇都是基本相同。由于全国统筹，在社会保障方面，联邦负主要责任，当社保资金收不抵支时，主要由联邦财政进行补贴，地方财政没有补贴义务。基本做到政策由联邦制定、经费由联邦负责筹措、待遇由联邦委托相关机构统一发放。这种方式的优点是保证全国在社保体系上的统一，便于人员的跨地区流动、居住和就业，缺点是加重联邦财政负担。

三是护理保险是重要险种。建立护理保险是人口老龄化发展的必然要求，早在20世纪90年代德国就建立了法定护理保险，目前已是社保中的重要险种，有200多万人享受护理保险。护理保险实行部分补贴原则，只是满足部分护理成本费用。保险金额与护理需求程度相关，护理方式有家中护理金、住院护理金以及在护理机构的护理金。目前德国在护理保险上面临的挑战，除了护理保险费用居高不下外，还存在护理人员严重短缺问题，一些州鼓励外来移民、难民从事护理工作，出台特殊政策，在居留权上放宽限制。

四是财政负担日益加重。欧盟和德国在其财政政策协调和预算上，特别强化一个概念，就是“财政的可持续性”。对财政可持续性的最大挑战他们认为来自于老龄化背景下的社会保障支出。从联邦预算总支出看，2016年德国联邦预算总支出是3169亿欧元，在部门预算支出中，劳动与社保部门预算占到40.99%，属于第一大支出项，并远高于其他部门支出项，其次是国防10.82%、交通和数据基础设施7.75%、教育科研5.18%、一般财政管理4.71%，还有联邦债务支出7.96%。2017年预算还要把劳动社保支出比例继续提高到42.2%。从一些社保项目联邦财政的补贴缺口看，近年每年仅养老保险联邦财政补贴就占总支出的30%多。

五是多方面应对人口老龄化挑战。德国是世界上人口老龄化程度最高的国家之一，60岁以上的老年人口占总人口比例已达到26%以上，而且这个趋势还在发展，预计到2030年65岁以上老年人口抚养比将达到50%。针对这种国情，德国应对老龄化高度重视，财经、社保、劳动力市场等方面的政策研究和制定，都要以老龄化为背景来考虑。近年采取的主要应对措施：一是联邦政府于2012年4月实施了“跨部门人口战略”，包括强化家庭的社区管理、老年再工作、晚年独立生活、改善农村养老生活质量、提高公共服务能力等。二是重视可持续发展的战略性的研究和测算，多部门合作，定期发布老龄化可持续发展报告，监控和精算养老、健康保险方面的支出变化情况。三是制定债务刹车条款，减少公共债务比例，计划在2030年将负债率从2012年的80%降至60%以下。四是完善护理保险制度，更好发挥市场竞争的作用。五是提高法定退休年龄，从的65岁逐步过渡到2029年的67岁，同时提高老年人的就业比例。

启示与建议

人口老龄化是经济社会发展的必然趋势，世界主要发达国家都已进入老龄化社会，我国的老龄化程度也在不断加深，德国的经验和对策值得我们认真研究和借鉴。

加强战略研究和规划。应对人口老龄化和社保体系建设是一项长期的战略任务，涉及经济增长、代际平衡、公平与效率、财政及社会政策等许多深层次的矛盾和问题，要善于运用战略思维、底线思维、辩证思维来提前谋划。一是建议社保等相关部门针对人口老龄化程度及其影响进行权威性分析预测，定期发布社会保险可持续性发展报告，必要时向社会公开。二是要有坚实的数据基础，社保收支平衡及相关费率的调整要依据科学的精算预测，既不能拍脑袋决策，也不能满足于“差不多”定性分析。三是要搞好部门间的协调和相关政策的协同，持续应对老龄化的挑战。

强化财政责任与投入。社保体系、社保基金积累理论上看是独立于财政体系的“第二财政”，但无论是发展中国家还是发达国家，社保体系与财政政策又都是密切相关的，在推进我国社保体系建设中要着重把握好这种平衡。从发展趋势看，随着老龄化的加深，我国的社保体系压力越来越大，财政的投入要求不断加大。这是因为我国参保人员中有大量的视同缴费人员，这些从国有单位转入的职工其保费欠缴是财政应承担的责任。同时随着老龄化程度加深，基金缺口问题难以避免，财政责任必然加重。为此，一是现阶段财政预算安排上就要逐步加大对社保的投入，目前我国财政对社保的投入占财政支出的10%左右，应该说无论是中央还是地方都还有较大空间。二是稳步推进划拨国有资本金充实社保基金，尽快解决“历史欠账”问题。三是要加快推进养老保险的全国统筹，进一步明确中央财政与地方财政在社保上的责任问题，着眼长远发展，形成合理的责任分担机制。随着全国统筹的推进，中央财政应承担更大责任。

稳慎制定渐进式延长退休年龄政策。我国现行的退休年龄政策是新中国成立初期根据当时的人口预期寿命（不足50岁）、劳动条件等因素规定的标准。目前我国人均预期寿命已达76岁，原有的退休年龄政策应作适当调整。要在深入分析我国人口结构、劳动力供需发展变化趋势等情况的基础上，按照中央决策要求，借鉴德国提高退休年龄的经验和做法，研究制定渐进式延迟退休年龄方案，同时要广泛听取社会各界的意见，不断完善方案思路，切实考虑基层职工的合理诉求。

适时启动护理保险。目前我国社保法中没有包括护理保险，但随着人口老龄化的到来，特别是高龄老人的增加，建立法定的护理保险是必然要求。要加快推进政策试点，尽早启动立法程序。可以考虑从预期寿命较高的大城市开始先行试点推动。护理保险也是一个系统工程，不仅要考虑经费的筹集和发放问题，还要配套谋划护理机构建设、护理人员队伍建设以及相关标准制定等问题。要借鉴吸收发达国家的经验，遵循基本规律和要求，尽快建立适合我国国情的护理保险模式。

认真研究并妥善处理社保费率调整问题。

社保费率是一个牵动各方利益的复杂问题，要考虑多个方面的平衡。同德国相比，我国社保费率总体上偏高，尤其是企业负担偏重。如目前我国养老保险总费率是28%，其中企业20%，个人8%，而德国是18.7%，其中企业和个人各承担9%左右。考虑到德国老龄化程度目前比我国要高10个百分点左右这些因素，说明我国目前的交费比例不低，没有给未来提高留下足够的空间。当然我国有一些特殊情况，包括实际执行中一些企业工资收入基数较低、历史欠账较多、一些地区已经出现收支不平衡等问题。由于这个问题的复杂性、长远性和敏感性，应提升公共政策研究的科学性和前瞻性，建议把握好以下几点：一是把握基本趋势，今后一个时期，社保的费率要保持稳定或有所下降，特别是养老保险费率再上涨难度很大，要在完善征缴体系和严格执法上下功夫，做到应征尽征，依法办事。二要妥善处理国家、企业、个人的利益关系，比如在减轻企业负担的同时，可以考虑适当调整个人在医保等方面的缴费比例，特别是加大财政、国资对社保的投入。三要提前谋划，社保费率等方面的政策要有前瞻性系统性，给企业和社会一个长远的确定的预期。要有长远战略，避免短期的“政绩”干扰，有关主管部门，要拓展现有的五年规划思维模式，组织力量研究谋划未来二三十年后中国社保面临的挑战与对策，并作为国家层面的报告为相关政策提供原则性指导。

推进社保的精细化管理，增强群众获得感。

我国的社保体系总体上还比较粗放，尽管有些险种在制度上达到了全覆盖，但由于在政策上，特别是在管理和服务上有许多不到位不精细之处，老百姓的获得感和满意度还有待提高，在社保的管理和服务上还有很长的路要走。一要将社保工作的重点适时从前期的制度设计，及时转到政策的完善和提升管理服务质量上来。要制定相应的管理和服务规范，推进精细化管理，完善绩效考核和评估体系。二要加大社保公共服务的人力物力和财力的投入，特别要重视人力资源的投入，要转变观念，从服务型政府建设的高度来认识解决社保领域的人员编制短缺问题，特别是要充实和加强基层社保公共服务人员，提升服务能力和水平。三要提高社保体系的透明度和参与度，从政策制定、执行，到日常管理和服务等各个环节，都要公开透明，接受群众的监督，提高公众的参与度，吸收各方面的智慧和力量，努力建设一个让公众更满意、让社会更安定、子孙后代更幸福的社保体系。