提升中国民族事务的国际话语权——做好民族工作的外部环境分析

_赵 磊

党的十九大报告指出，“新时代”是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代。就民族事务而言，做好这一工作必须充分了解我们面临的外部环境，十九大报告对其作了概括性分析，即世界经济复苏乏力、局部冲突和动荡频发、全球性问题加剧。另外，报告指出，我国国际影响力、感召力、塑造力进一步提高，为世界和平与发展作出了新的重大贡献。其中，塑造力就是指我们要有基于话语权的软实力提升。

近代以来，“民族国家”（nation-state）的观念及其处理民族事务的原则随着欧洲国家的殖民化进程扩散到全球，西方国家也因此主导了国际社会有关民族事务的话语权。欧美国家更以此作为出发点审视其外的世界，并以此绳准其他国家的民族政策，对其指手画脚、横加干预，无不显示出其价值上的优越感与傲慢。西方的话语权优势一方面对传统多民族国家的民族政策形成了知识上的挑战，对内削弱了民族认同的基础；另一方面也为国际社会干预这些国家的内政留下了隐患。因而，对于中国的民族事务而言，要摆脱被动，一是要充分了解做好中国民族工作的外部环境，二是在知己知彼的基础上积极传播中国民族关系中的正能量，特别是要切实提升中国民族事务的国际话语权。

一、西方国家民族分裂活动不断加剧

一谈到民族分裂问题，大家很容易想到这是发展中国家的事情、“专利”，但是在英国、西班牙、加拿大等西方发达国家也存在随时发酵的“隐患”。这些国家对民族问题处理的态度以及措施，往往会被看作是国际社会的“先例”“标准”“游戏规则”，需要我们格外关注、提防。

苏格兰独立公投将全球目光聚焦到英国等西方发达国家的民族问题上。1997年布莱尔政府上台后，为了争取苏格兰地区的选票，主动推动苏格兰实现更广泛的自治。改革后的苏格兰在医疗、教育等方面获得了更多的自主权，但这进一步促进了苏格兰民族主义情绪的滋生。2011年5月，苏格兰民族党在苏格兰议会选举中赢得多数席位，之后大力推动举行苏格兰独立公投。苏格兰民族党以苏格兰地方议会为舞台，频频挑衅中央政府，激化双方矛盾，让苏格兰独立议题不断升温。

苏格兰政府首席部长萨蒙德在公投结束后宣布辞职，且宣布短期内无意再发动公投；事隔数天，他的立场再次转变，称苏格兰独立只是时间问题，还有一个方案是采取“科索沃模式”，即不需要公投，地方议会单方面宣布独立即可。

此外，此次公投对欧洲的民族分离主义运动产生推动。据《纽约时报》报道，许多欧洲国家的民族主义者集体乘坐大巴车去苏格兰观摩投票，几乎全世界的民族分离主义者都在关注苏格兰的公投。

目前，加泰罗尼亚的分离主义运动是自苏格兰2014年举行独立公投以来，西欧国家所面临的对于国家完整最严峻的挑战。两者有差别，苏格兰问题是经济落差加剧民族分裂，加泰罗尼亚问题是经济强势也要求独立。加泰罗尼亚自治区位于西班牙东北部，人口750万，约占全国总人口的16%，是西班牙最富有的地区之一，地区生产总值占西班牙国内生产总值的20%左右。

2017年10月27日，加泰罗尼亚自治区议会当天下午单方面宣布“独立”。随即，西班牙参议院召开紧急会议，启动宪法第155条，授权中央政府采取一切必要行动捍卫国家统一。西班牙宪法第155条规定，如果西班牙某自治区未能承担宪法或法律赋予它的义务，或其行为对国家整体利益造成重大危害，中央政府可以采取一切必要手段，强制其服从义务，保护国家整体利益。

美国哈佛大学肯尼迪政府学院教授约瑟夫·奈撰文指出，放眼全世界，只有不足10%的国家具有民族同质的特性，因此，如果把民族自决作为民族国家首要的道德准则，可能会给世界诸多地区带来灾难性的后果。在现实中，相互持有敌意的民族往往互相杂居交错，如同大理石蛋糕般混合，无法像千层蛋糕那样做到精确的切割。总之，如何以更审慎、更负责的态度看待全球民族分裂主义的发展态势值得深入研究。

二、美国种族主义顽疾随时爆发

2017年8月12日，美国弗吉尼亚州夏洛茨维尔市“另类右翼”集会引发暴力冲突，当地警方称至少造成3人死亡、35人受伤。

这场集会名为“团结右翼”，是为了抗议夏洛茨维尔政府移除南北战争期间南方邦联军队主将罗伯特·E·李将军塑像的计划。集会上，白人至上主义团体高喊“白人的命也重要”，甚至罕见地出现大量纳粹和三K党标识，示威者喊着右翼和反犹口号。12日下午，有人驾车蓄意冲撞反对集会的人群队伍，酿成了人员伤亡的悲剧。32岁的白人女子希瑟·海耶在冲撞中遇难。另外，还有2名警察因直升机失事殉职。

对此，联合国消除种族歧视委员会针对美国此起内部种族冲突发出正式预警，由于美国境内种族示威活动扩散，委员会因此援引其“预警和紧急行动程序”。委员会特别提到，美国弗吉尼亚州小城夏洛茨维尔骚乱中，一名公开宣示白人至上主义的民众开车冲撞反种族歧视的反示威群众，造成一名妇女身亡。

2017年5月10日，FBI和国土安全部曾发布公报称，21世纪以来，新纳粹主义、白人至上民族主义者和三K党比美国境内其他极端主义分子实施了更多暴力行为。公报中说：“2000到2016年，白人至上团体共发起26起攻击案，致49人死亡。”

为加大部门联合执法力度，广东省水利厅和广东省公安厅联合印发了《广东省水行政主管部门与公安机关执法协作规定》，初步形成了水利与公安联合执法机制，并在省政法委的领导下，积极参与行政执法与刑事司法衔接信息共享平台建设，作为成员单位录入了行政执法基础信息，按规定做好“两法衔接”工作。此外，广东省水利厅与广东省环保厅联合发文，在东江的惠州、东莞两市先行先试，逐步推动水利和环保建立联合执法机制，不断提高水政执法效能。

虽然距离美国前总统约翰逊签署民权法案已经过去了半个多世纪，种族歧视在美国社会却依然“系统性存在”。《华盛顿邮报》曾断言，种族问题在美国犹如一座活火山，“随时都会爆发”。因种族仇恨导致的暴力冲突激化，已成为美国社会的顽疾。

过去常说：“美国有种族冲突，但没有民族分裂。”但今天，民粹主义有可能成为美国价值观分裂的催化剂。“民粹主义”一词背后的潜台词是，白人的经济利益必须得到保护，而由于肤色的原因，黑人或棕色人种的利益标准与白人是根本不同的。

2017年9月5日，美国政府宣布废除奥巴马时期设立的移民特别保护项目——“童年抵美者暂缓遣返”（DACA）计划。该计划于2012年设立，适用对象为在美居住5年以上且在16岁前首次进入美国的31岁以下非法移民，符合条件的人被允许在美停留及工作两年，暂时免遭遣返。据称该群体约有近80万人，大多数为拉美裔，媒体将他们称为“逐梦者”。这一计划曾被看作是美国价值观优越性的体现，由于这些童年抵达美国的“逐梦者”经历和梦想十分符合美国的价值观，即通过自己的努力实现梦想，美国社会对他们普遍存有同情心。

这一计划的废除充分表明美国保守势力的上升，他们认为是非法移民造成美国社会的不安定，增加了美国遭受恐怖主义威胁的可能，并抢走了美国人特别是美国白人的工作机会。

2017年，美国先后退出TPP、巴黎气候协定、联合国教科文组织，其对国际事务的退缩态度必然会在国内加剧其民粹主义、种族主义、分裂思潮的蔓延。

三、周边国家民族问题对外有外溢影响

中国是世界上拥有邻国最多的国家之一，且周边绝大多数是多民族国家，因此也面临着比其他国家更为复杂的周边民族情势和更为严峻的周边安全问题。在中国2.2万公里的陆上边界中，有1.9万公里分布在少数民族地区。周边国家的民族问题关系我国周边外交、边疆稳定和国家安全大局。

一类是“溢出型”，即一国的民族冲突对关联国造成经济、社会等方面的损失，致使他国无辜受连或遭受祸端。如缅北民族冲突，给中国带来了诸多传统与非传统的安全问题，其中的非传统安全问题尤为严峻。其一，缅甸境内的战火极易波及中国，仅2015年2—3月的果敢冲突中就有4次炮弹落入中国境内，给边境地区人民的生命和财产安全造成威胁。其二，战火使得中缅边境贸易愈加脆弱，滇缅边境一度红火的口岸贸易因缅北武装冲突而几乎沉寂，严重影响我国边境经济发展以及中缅正常合作。其三，每次战事都有数万名缅甸边民涌入中国避难，且有一部分长期滞留中国境内，成为当地社会的巨大负担和不稳定因素。而边民中夹杂的没有收入来源的群体、走私分子、贩毒人员等，也给西南地区社会治安带来新的挑战。如果处理不当，社会治安问题还可能演变为国家间的政治问题。其四，导致人口贩卖、艾滋病扩散、毒品蔓延、跨境赌博等非传统安全问题。目前我国市场上大部分鸦片、海洛因都来自缅北地区。同时，缅北地区枪支弹药管理混乱，许多枪弹流失民间，对我国边境地区构成不小的安全隐患。

另一类是“渗入型”，即外部民族问题、分裂势力缓慢地进入其他国家内部，对该国的民族事务和国内政治等产生侵蚀和破坏作用。比较典型的是“三股势力”即宗教极端势力、民族分裂势力、暴力恐怖势力的恶劣影响。中亚是“三股势力”针对我国从事分裂活动、对新疆进行渗透、对恐怖分子进行武装训练的前沿阵地。一方面，“三股势力”不断进行集会、游行等，非法撰写和出版反动刊物和书籍，制作发布影像视频，书写、张贴、发放反动标语、传单，建立广播电台进行歪曲宣传，以此加剧我国民族边疆地区民族分裂主义意识和离心倾向。另一方面，“三股势力”还通过一些国家的新闻媒体和国际组织对我国施加国际舆论压力，将我国对“三股势力”的打击说成侵犯“民主”和“人权”，颠倒是非黑白。近年来，中国内部的暴恐活动与境外相互干扰或支持的关联性趋强。

四、增强中国民族事务国际话语权的对策建议

第一，加强对国际民族事务以及演变规律的跟踪研究，夯实学理基础。加强民族事务的智库建设，提升议程设置能力。在国际民族事务上要发挥建设性影响，“预防为主”，秉持主权一律平等原则，始终恪守“希波克拉底誓言”——有利但不伤害原则，即民族事务治理不应对目标国国内事务造成伤害，不应煽动民族争斗，不应破坏国内秩序的稳定。治理要以预防为主，主要内涵应包括三点。一是促进社会公正，保障各个民族的利益诉求得到充分尊重。二是将经济建设作为国家各项工作的重心。没有经济的可持续发展，民族交往交流交融就将成为一句空话。三是消除民主化对民族事务的负面影响。任何过早、过急的民主化都可能导致部族主义、民族冲突因政党活动而复活，随即，严重的民族分裂活动，不仅让国家的民主转型付出高昂的代价，而且也使转型之后的民主政体始终无法正常运行。需要强调的是，中国在国际事务中已经有了体量，但目前需要增强的是声量，对中国等发展中国家而言，不仅要做民族团结的典范，更要发出自己的声音，即要在世界民族事务的话语体系塑造进程中占据主动。

第二，积极展现中国民族地区脱贫的现实成就。中国政府自20世纪80年代中期大规模开展有组织有计划的扶贫工作以来，少数民族和民族地区始终是国家重点扶持对象。1990年，国家设立了“少数民族贫困地区温饱基金”，重点扶持少数民族贫困县。1992年，国家设立“少数民族发展资金”，主要用于解决民族自治地方发展和少数民族生产生活中的特殊困难。中国从2000年起组织实施“兴边富民行动”，对22个10万以下的人口较少民族采取特殊帮扶措施，重点解决边境地区、人口较少民族聚居地区的基础设施建设和贫困群众的温饱问题。在系统努力、精准发力下，2011年我国民族八省区的农村贫困人口为3917万人，截至2015年，民族八省区减至1813万农村贫困人口，占全国农村贫困人口的32.5%。2017年3月17日，《中国少数民族地区扶贫进展报告（2016）》发布：2016年民族八省区402万农村贫困人口实现脱贫，贫困人口总数从2015年年底的1813万下降到1411万。

十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战，深入实施乡村振兴战略。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。“中国式扶贫”模式引起世界瞩目，为此世界银行行长金墉在十九大之前发表赞誉言论：中国扶贫开发经验值得其他中等收入国家借鉴。“中国通过经济改革，融入全球市场，帮助数亿人摆脱贫困，全球极端贫困人口比重从20世纪90年代的近40%降至目前的10%左右，其中绝大部分贡献来自中国，这是人类扶贫开发史上的重要篇章”。

第三，展现“一带一路”给民族地区带来的鲜活动力。目前，国际社会对中国“一带一路”建设在边疆民族地区的实践高度关注。2013年9月7日，习近平主席在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表重要演讲，首次提出了加强政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，共同建设“丝绸之路经济带”的战略倡议。这一倡议虽然在中亚提出，其实关注的重心是中国西北、西南省份。在过去的改革开放实践中，很多地区特别是边疆民族地区基本上是改革开放的末梢，活跃的经济要素很难顺畅地传递过去，尤其表现在人们的开放意识缺乏、服务意识不足、商业意识薄弱。这一地区有很多丝路城市，但交通物流欠发达，产业层次属于中低端（以采掘业、资源加工业为主，大多依赖煤油气、有色金属、农产品等原材料），外贸依存度较低，开放型经济占比较小，口岸基本上以转口贸易为主。为此，在“一带一路”建设中，就是要解决上述“痛点”，解决民族地区的诸多痛点，一方面是企业寻求商机的发力点，另一方面是政府进行体制机制改革的完善点。

2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出“继续发挥中国—东盟博览会、中国—亚欧博览会、中国—南亚博览会、中国—阿拉伯博览会等平台的建设性作用”。具体来看，中国—东盟博览会的举办地在广西南宁，展会主要面向东盟10国；中国—亚欧博览会的举办地在新疆乌鲁木齐，主要面向中亚5国、南亚和欧洲；中国—南亚博览会的举办地在云南昆明，主要面向南亚8国、东南亚11国；中国—阿拉伯国家博览会的举办地在宁夏银川，主要面向阿拉伯国家。这些展会成为民族地区对接“一带一路”的品牌性项目。高铁经济、中欧班列、文化产业等“一带一路”的诸多要素正在将以往所谓改革开放的末梢升级为新时期对外开放的前沿。

十九大报告为全面建成小康社会以及建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家明确了方向、夯实了基础。为此，要进一步深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，从本质上看，经济发展是基础，认同建设是根本。加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。进入新时代，我们要深刻意识到：国际民族事务正处在一种全新的、深刻的、复杂的演变进程中，中国学者必须充分整合国内外学术资源，不断完善中国民族事务的话语叙述，以有效应对在民族问题上对中国核心利益的潜在挑战。