治理现代化目标下网络综合治理体系建设

_蔡志强 张雪君

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”，正式提出网络综合治理体系的建设问题。这一重大论断揭示了网络时代的治理和新时代网络治理体系建设的极端重要性。网络综合治理体系的建构是治理现代化的重要环节，也是治理成长的重要载体适应新时代发展需要，加强党对网络治理体系建设的科学领导和有效运用，体现着党的治理能力。

一、我国网络治理的演进形态

随着互联网的发展，我国有关互联网治理的规则和治理方式等也逐步完善。1996年我国首次从国家层面出台了法律性的规范文件，即国务院195号令发布的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》。1997年成立了中国互联网络信息中心，这是首个关于互联网的管理机构，并发布了《中国互联网络域名注册暂行管理办法》和《中国互联网域名注册实施细则》。2001年，成立全国性的非营利性社会团体——中国互联网协会，开启了互联网行业自我管理、自我服务的大门。

2003年孙志刚案在网上掀起了对于收容遣送制度的大讨论，网络舆论的重要性迅速凸显。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将互联网工作作为党和政府工作的重要内容提出来，“高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响，加快建立法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制，加强互联网宣传队伍建设，形成网上正面舆论的强势”。

2011年，国务院设立国家互联网信息办公室，作为统一负责互联网信息内容管理的主管部门，中宣部对国信办进行指导和监督。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全”。2014年成立中央网络安全和信息化领导小组，习近平总书记指出，“没有网络安全，就没有国家安全；没有信息化，就没有现代化”。同年8月，中央深改组通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，从战略高度明确了媒体的改革与发展的走向。11月，工信部发布了《关于加强电信和互联网行业网络安全工作指导意见》。2016年4月召开了网络安全和信息化工作座谈会，习近平总书记在会上强调网络安全和信息化工作是“十三五”时期的重头戏。2016年4月网络安全与信息化工作座谈会上，习近平总书记在讲话中强调要总体布局，统筹各方面创新发展，努力把我国建设成为网络强国。再到十九大提出建立网络综合治理体系。党对互联网治理在组织、制度等方面的规定愈加综合和细化，网络综合治理体系的雏形初现。

二、治理现代化目标下网络综合治理体系的职能定位

网络综合治理体系是国家治理体系和治理能力现代化战略的重要组成部分。习近平总书记指出，“我们提出推进国家治理体系和治理能力现代化，信息是国家治理的重要依据，要发挥其在这个进程中的重要作用”，“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”。基于上述期待，网络综合治理体系应该涵盖以下职能：

服务职能。这是网络运行和网络管理最为基本的职能，体现在网络基础设施建设和促进基本公共服务均等化、精细化两方面。习近平总书记强调，网信事业的发展“要适应人民期待和需求，加快信息化服务普及，降低应用成本，为老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服务，让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多的获得感”。作为与人民群众息息相关的“生活必需品”，服务人民就需要做好网络基础设施的建设和网络知识的普及，让人民共享互联网发展带来的信息与便利。例如利用互联网信息传播的低成本、即时性特点，强化其在教育、医疗和文化等领域的公共服务优势。此外，利用大数据等技术手段，能够更加科学、准确地判断公共服务资源的分配以及不同地区人民的不同需求，政府即可根据大数据作出准确判断，提供更加精细化的公共服务。

管理职能。体现为两个层面：一是维护社会良序，二是实现党对意识形态的领导。维护社会良序是政府的重要职能。当前网络空间拓展中形成了一些不良“生态环境”。主要有以下四种类型：一是网络不规范言论，主要是谣言蔓延，流言止于智者在网络逻辑里并不具有显效；二是网络不规范组织行为，这种行为实际上是现实社会组织行为在网上的镜像；三是网络不规范经营行为，主要是售卖假冒伪劣产品、虚假宣传等；四是网络攻击，主要包括黑客攻击、非法窃卖信息等。因此，网络综合治理体系的重要功能之一就是防范和克服网上非法乃至犯罪行为的发生。在治理中，网络综合治理体系实质上也是一种新型的社会控制手段，这种控制，首先体现在对网络行为的规范和管理。

与此同时，网络综合治理体系要能够在维护社会良序的基础上保障党的全面领导，尤其是意识形态方面的领导。互联网是舆论斗争的主战场，对维护意识形态安全和政权安全极为重要。党的全面领导体现在能够动员全国各族人民，调动各方面的积极性来服务于中国特色社会主义建设事业。为此，需要高度重视互联网领域的凝聚共识工作，打造线上、线下同心圆。

联系群众职能。互联网既是一种管控手段，也是民主的支撑力量，互联网时代的信息传播具有扁平性和即时性的特征，有助于收集民意，能够作为联系群众的渠道，用来落实和保障人民民主。具体而言，我们可以从五个方面论述互联网作为联系群众的重要渠道的作用。一是接受监督。这是互联网联系群众的首要方式。为网上的批评建议提供制度化的渠道，为群众的监督提供表达的平台是网络综合治理体系的题中应有之义，对网上的批评意见认真研究和吸收也是提高党和政府的工作能力、改进工作方法的重要方式和平台。二是收集民意。借助互联网和大数据，党和政府能够了解到人民群众真正关心的问题。因而，有效收集和梳理群众意见建议，是党和政府的一项基本能力。三是疏导民意。网络治理的重要功能之一还应当包括对民意的疏导，网络作为社会舆论的监测和引导平台的作用，需要在网络治理体系中得到有效发挥，这是政府回应群众关切，化解矛盾冲突的重要风向标。四是网上群众路线。领导干部和党员上网与群众沟通交流，倾听群众呼声，维护群众利益，解决群众问题，增加了党员联系群众的渠道。五是网上统战工作。互联网也为党的统战工作提供了新的平台。应当积极开展对网络意见领袖的团结、统战工作，建立经常性、制度化的联系渠道，积极发展网络上的朋友。

此外，网络综合治理体系还具有以下外展性功能。第一，安全。2016年我国颁布《中华人民共和国网络安全法》和《国家网络安全战略》，保护国家网络安全不受外部力量的操控对于国家安全是极端重要的。同时防范意识形态的渗透，牢牢掌握互联网的话语权。第二，国家利益。信息化时代对国家利益维护的艰巨性和极端重要性，必然要求网络综合治理体系彰显其服务国家发展战略的基本能力。第三，全球互联网治理体系，网络空间命运共同体。作为全球性的网络系统，互联网需要依靠各国的协商和共识来治理。自2014年首次世界互联网大会至今，世界互联网大会已经成功举办了四届，我国始终坚持“四项原则”“五点主张”，与国际世界一起“发展共同推进、安全共同维护、治理共同参与、成果共同分享”，因此，网络综合治理体系应该与全球互联网治理体系接轨，创造性地打造网络空间命运共同体。

三、全方位、多维度建立网络综合治理体系

推进网络综合治理体系建构是治理现代化的必然要求。十八届三中全会《决定》指出，“面对互联网技术和应用的飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高”。因此，我们要建立的网络综合治理体系应该是全方位、多维度的，是在党全面领导下政府、社会、市场协同治理的逻辑下运转的，是能够充分发挥党员和人民群众的主动性、积极性、创造性，并能够满足党和政府治理需求的治理体系。

完善组织管理。首先是网络传播者和网络接受者。数据显示，截至2017年6月，中国网民中学生群体占比仍然最高，为24.8%；其次为个体户/自由职业者，比例为20.9%；企业/公司的管理人员和一般职员占比合计达到15.1%。可见，网络的主要行为主体已经不再是单位制中可以被组织直接管理的个人。网络经营者作为独立自主的市场主体，也不是组织的直接控制对象。因此，组织建设的重点在于对互联网管理队伍的组织管理，即互联网领导机构的有效建构。具体可以从以下两个方面入手：一是树立组织权威，理顺相关管理部门的权力关系，推动组织创新；二是提升管理队伍的专业化水平。当前互联网传播面临的最大问题是大量信息技术人员缺乏政策解读能力和理论宣传能力，理论工作者又不能适时对网络信息进行梳理和引导。信息传播中失真、扭曲和放大现象极易对社会过程产生不确定性的逆向动员。因此，我们在选择管理人员时需要高度重视其专业能力和专业精神，选择那些熟悉网络传播规律、熟悉党的相关政策、理论等的专业人员从事互联网管理相关工作，确保“专业的人干专业的事情”。比如说在网络意识形态工作上，用专业化的理论人员进行网络意识形态引导，较之于民间水军的大水漫灌，更有利于占领理论高地，增强对政策和发展问题的解释能力。

强化制度约束。当前，应从以下三个方面加强对互联网主体及其行为的制度约束。一是整合制度要素，实现制度集成。互联网的飞速发展极易导致制度约束出现盲区和自相矛盾。为此需要在治理现代化框架内落实相关制度安排，避免制度要素不匹配，新旧制度打架的现象，理顺各项法律、规章、制度等各种规范性要素之间的关系，确保制度体系顺畅运行。二是维护制度权威，规范互联网行为。通过严格执行的制度保证既有的制度对网络行为产生事实上的约束力。强化网民对法律和规则的遵从与敬畏，这对网络综合治理体系建设的成败至关重要。三是与时俱进不断完善规章制度。建构符合社会主义精神的制度监管逻辑，保证互联网综合治理有章可循、有法可依。

健全技术支持。技术支持应包含三方面内容，一是广度，二是深度，三是集成度。广度即技术的普及，当前需要加强信息基础设施建设，平衡城乡之间、东西之间的网络资源配置。截至2017年6月，我国网民中农村网民占比26.7%，规模为2.01亿，城镇网民占比73.3%。城乡差距明显，并且我国还有6.32亿非网群众。这极易在城乡之间、网民和非网民之间形成“数字鸿沟”。因此建设覆盖我国全域的信息化网络，形成“万物互联、人机交互、天地一体的网络空间”，是扩大网络综合治理体系覆盖面的具体要求。从深度来看，主要是推进我国互联网技术的发展，掌握核心科技、尖端科技，以尖端技术应对未来发展中的不确定性。从集成度来看，通过“互联网+”等计划促进互联网技术与其他产业的集成，以及促进互联网技术本身的集成，以提升经济社会发展的合力。

加强行为指导。行为指导的根本目标是培育积极、健康、向上的网络文化，弘扬主旋律，凝聚发展能量。首先，加大优秀传统文化、社会主义核心价值观等网络内容建设，创造出一大批健康的优秀文艺作品在网上传播，用正面网络文化内容对冲不良文化。第二，发挥主渠道主阵地作用。主要是实现媒体融合，将国家新闻传播机构的力量接入互联网。加强传媒队伍建设，清理地方政府僵尸网站。增强政务公开、政策宣传的社会吸引力，引领社会舆论。第三，由于我国的网民结构中以学生为主体，要善于用青年人喜闻乐见的方式、用青年人熟悉的语言进行传播，注意传播的方式和技巧，增强思想政治工作的实效性。

推进协同治理。构建网络综合治理体系不应该是单向的自上而下的管制过程，而应该形成上下互动、左右结合的交互治理体系，即通过协同机制将政府、企业、社会、广大网民以及党员的积极性调动起来，发挥党员的带头作用；规范网民的网上行为，使网民进行自我约束自我管理；网络经营者依法管好经营范围内的事务，共同维护网络生态环境。这里需要强调的是，网络是一个丰富多彩的生态过程，维护互联网生态，既不是放任各种言论在网上肆意流转，也不是简单控制网络信息传播过程。而应在充分尊重人民依法享有言论自由的同时，加强党对网络意识形态的领导，凝聚社会共识，确保我国思想文化建设的社会主义方向。