鄱阳湖湿地生态补偿机制建设初探

杨锦琦

【摘要】随着人口增长和工业化、城镇化进程的加快，鄱阳湖生态环境遭受到一定程度的破坏，鄱阳湖湿地局部地区土地严重沙化，甚至出现了江南最大的沙地，水体污染日益严重，出现了多年历史罕见低水位，湿地功能不断退化，面临日益严峻的水污染威胁和湿地退化现象，出现了“少数人负担、多数人受益，贫困地区负担、富裕地区受益”的不合理局面，构建生态补偿机制迫在眉睫，

【关键词】生态补偿机制 湿地保护鄱阳湖

湿地是地球上水陆相互作用形成的独特生境，是自然界最富生物多样性和最具生产力的生态系统之一，被称为淡水之源、“地球之肾”，具有调蓄洪水、调节气候、保持生物多样性等重要生态功能，在人类生存发展中发挥着不可替代的作用。20世纪以来，随着人口的快速增长和工业化进程的加快，全球湿地生态系统呈现急剧恶化的态势。湿地生态补偿机制是以保护湿地生态环境，促进人与自然和谐发展为目的。

一、鄱阳湖湿地生态补偿现状

鄱阳湖是我国第一大淡水湖，也是国际重要湿地和首批列入《国家重要湿地名录》的地区之一，其湿地面积达到31.3万公顷，是世界六大湿地之一。鄱阳湖具有丰富的生物多样性，在珍稀候鸟保护、长江河口区生态功能的维护、鱼类及江豚保护方面具有重要作用，但是随着人口增长和工业化、城镇化进程的加快，鄱阳湖生态环境遭受到一定程度的破坏，鄱阳湖湿地局部地区土地严重沙化，甚至出现了江南最大的沙地，水体污染日益严重，出现了多年历史罕见低水位，湿地功能不断退化，面临日益严峻的水污染威胁和湿地退化现象，出现了“少数人负担、多数人受益，贫困地区负担、富裕地区受益”的不合理局面，构建生态补偿机制迫在眉睫，建立鄱阳湖湿地生态补偿机制是破解湿地保护与经济发展难题的重要手段是实现经济、社会和环境协调发展的迫切需要。

（一）生态补偿政策有序推进

江西于2004年3月颁布实施了《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，有效地保护了湿地的生态系统的完整性和湿地的生物多样性，同时保证了湿地利用和湿地保护有法可依；江西于2012年5月1日实施的《江西省湿地保护条例》，规定县级以上人民政府应当逐步建立健全湿地生态补偿机制；2014年11月，国家六部委批复《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》中要求加强湿地保护，探索建立生态补偿制度。2014年11月，国家六部委批复《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》，要求探索多元化的生态补偿机制，并且对湿地生态补偿资金的来源、湿地生态补偿的配套机制进行了一系列的规定，并且把湿地生态补偿纳入重点生态功能区范围内，争取进一步加大横向转移支付的力度。

（二）建立自然保护区

1983年，江西省批准建立第一个自然保护区，即鄱阳湖自然保护区，此后，鄱阳湖又陆续建立了南肌湿地国家级自然保护区、都昌候鸟、江膝等多个省级自然保护区和白沙洲、康山等个县级自然保护区，形成了国家、省、县三级自然保护区体系，各类自然保护区面积逐步提升。到2015年，全省自然保护区数量达235个，比2011年自然保护区数量增加34个，总面积为1188.41千公顷，建立自然保护的基础上，在鄱阳县实施生物多样性保护与栖息地恢复建设工程，面积达162万公顷，此外专门斥资5000多万元，用于加强对整个鄱阳湖湿地生态环境的保护，重大工程项目的实施，不断推进鄱阳湖生态建设与保护。

（三）湿地补偿对象

补偿对象分为两类：一是针对鄱阳湖国际重要湿地周边不超过5公里范围内因保护鸟类等野生动物而遭受损失的基本农田及第二轮土地承包范围内的耕地承包经营权人；二是鄱阳湖国际重要湿地周围5公里范围内因保护候鸟和湿地遭到损失或受到影响的社区（以村民小组为单位）。

（四）湿地补偿内容

据江西省林业厅《江西省第二次湿地资源调查公报》显示，农作物受损补偿。2014年项目按照56元/亩的标准，2015、2016年项目按照35元/亩的标准给予补偿。2014年项目中的农作物受损补偿资金按照56元/亩的补偿标准共计发放补偿资金385.6万元（其中新建区农作物受损补偿165.1万元，庐山市农作物受损补偿70.4万元，永修县农作物受損补偿150.1万元），共计补偿耕地面积68861.5亩。2015年项目中的农作物受损补偿资金按照35元/亩的补偿标准共计发放补偿资金238.1万元（其中新建区农作物受损补偿104万元，庐山市农作物受损补偿39.9万元，永修县农作物受损补偿94.2万元），共计补偿耕地面积67808亩。社区生态修复和环境整治补偿实行项目申报制。以乡（镇）为单位，组织符合条件的社区结合自身特点和需求，按先急后缓原则提报项目，每个社区可提报1～3个项目，每个项目总投资控制在30万元之内。截至2016年底，庐山市已完工19个、永修县已完成19个，新建区27个自然村项目已全部完工，共计完成道路修复24.45公里，改水改厕项目239平方米，环境绿化改造面积3平方公里，修建排水沟1218米，路边硬化600平方米，建设休闲广场2个，改造水塘1处，建设公共厕所1个。加强对监测监控设施维护。鄱阳湖国家级自然保护区管理局认真履行职责，加强相关的保护站点设施维护、巡护道路维护、巡护车辆维护及水闸维修等，购置了单筒望远镜、双筒望远镜、GPS等监测设备，聘用了管护人员。

二、鄱阳湖湿地生态补偿现行制度的缺陷

鄱阳湖湿地生态补偿取得了一定成效。但由于体制机制不健全、生态补偿资金筹措等方面的原因，鄱阳湖湿生态补偿现行制度存在缺陷。

（一）法律体系不健全

湿地资源缺乏法律的有效保护。尽管江西省在2003年通过了《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，对鄱阳湖湿地保护规划、湿地自然保护区建设、湿地保护措施、湿地资源利用等方面作了具体规定。但是规定过于简单，存在保护范围不明确、缺乏系统性和整体性、管理体制不健全、评价制度存在较多漏洞、以及操作性不强等问题。鄱阳湖湿生态补偿实际运行过程中仍然存在很大的障碍，导致湿地生态补偿流于形式或补偿不足难以实现其预期的目的。江西省并没有针对本省湿地生态环境现状，制订相配套的湿地生态补偿法律法规。鄱阳湖湿地生态补偿立法上缺失，导致执法上无法可依，司法上缺乏相应的权利，进而导致生态补偿机制难以实现湿地生态恢复与治理的最终目的。

（二）缺乏统一的管理机构

湿地生态补偿涉及利益关系纷繁复杂，涉及到多个行政管理部门，湿地生态补偿为多头管理、湿地管理机构综合协调的管理模式，缺乏统一的管理机构，各个部门各自为政，导致各个部门追求自身部门的利益，缺乏整体利益观，受自身利益驱使及其他因素，各部门间对生态环境保护与治理缺乏协调性和统一性，对于本部门无益的有关湿地生态保护事项各部门就推诿扯皮，不愿承担责任，一定程度上影响了湿地生态环境保护的效果，产生了一定内耗。由于尚未建立生态补偿评估机制和监督机制，各个部门进行湿地生态保护的积极性不足，湿地生态补偿的运行流程缺乏有效的监督，导致湿地生态保护效率低下。

（三）湿地生态补偿来源渠道单一

补偿资金主要来自于国家、省财政转移支付及区内各县市财政资金投入，生态补偿资金筹措市场化程度低，以市场导向的生态补偿方式，如水权交易、签订环境协议等对流域环境保护者进行经济补偿在实践中所占比重较小，生态服务的付费市场也尚未形成，生态补偿资金来源渠道相对单一。按照《鄱阳湖湿地保护规划（2009—2020）》，这期间鄱阳湖实行湿地生态保护工程、湿地生态恢复工程、湿地保护能力建设示范工程、社区共管与建设示范工程、湿地资源合理利用与生态产业示范工程五大工程、湿地保护能力建设示范工程和社区共管与建设示范工程来对鄱阳湖生态经济区进行全面保护，仅仅这上述五项工程的投资预算就是接近5048.5亿元。面对国家赋予江西省的生态保护重任，江西作为欠发达省份，财力比较拮据，资金筹措压力非常之大，受资金缺口较大当前存在较大的资金缺口。如：一是湿地保护经费投入严重不足，虽然近几年国家投入湿地的资金逐渐增加，但远远不能满足湿地保护的现实需求。二是保护区经费投入不足。江西省地方级自然保护区的基础设施建设缺乏经费投入，江西省财政2010年设立的1000万元省级自然保护区专项资金，平均分配到全省37省级自然保护区，只能用于标桩立界建设，根本没有经费用于开展资源巡护、科研监测、宣传教育等工作。

（四）湿地生态补偿标准偏低

我国生态保护尚未建立自然资源和生态环境的价值评价体制是我国生态保护中的短板，从而造成生态补偿标准过低、生态补偿动力不足等问题。根据《九江鄱阳湖区域湿地补偿试点方案》，明确了国家湿地补偿标准为1350元/hm²、省级每公顷1200元/hm²、一般湿地每公顷1050元/hm²，而根据一项有关九江湿地地区农、渔民调查显示，湿地标准明显偏低，应该提高。鄱阳湖周边的居民为湿地生态恢复和保护所受到损失远大于此。据不完全统计，为保护鄱阳湖湿地，仅九江市湿地地区农、渔民直接经济损失超过4亿元，其中粮食生产损失l_2亿元，牧业损失0.8亿元，湖泊水产损失1.9亿元。目前的生态补偿标准主要考虑湿地所带来经济损失和对周边居民的直接损失，没有考虑到湿地生态价值和受损者因湿地生态保护所导致的间接损失。且湿地生态补偿标准没有考虑与当地经济发展水平相适应，忽视当地居民的支付意愿，补偿标准缺乏科学依据。

三、建立鄱阳湖湿地生态补偿机制的建议

生态补偿的本质是资源产权有明确界定，并表现为超越产权界定边界的行为的成本，进而促使经济主体尽可能地降低成本，以符合生态补偿的首要原则，即避免生态损失，维护生态环境资源的可持续性利用，使区域生态、经济、社会实现协调发展。因此，应根据鄱阳湖大湿地保护与利用的实际情况，构建起科学合理的生态补偿机制。建立健全鄱阳湖湿地生态补偿机制，采取政府与市场相结合的补偿模式对生态保护者给予合理补偿，有利于促进区域社会、经济与环境可持续发展。

（一）加快立法进程

补充和完善《江西省湿地条例》的基本內容，尽管《条例》对湿地的定义、湿地保护工作应遵循的原则、湿地保护的目的、湿地资源利用的限制性规定等内容作出了明确规定。同时，《江西省湿地保护条例》规定县级以上人民政府应当逐步建立健全湿地生态补偿机制。应在专家调研、讨论的基础上，尽快修改《江西省湿地保护条例》。启动地方性立法工作，建立健全生态补偿政策体系，以法规的形式明确湿地“身份”，协调生态保护与区域发展的关系，用法律规范湿地区域内从事的各种活动和行为，促进湿地资源开发和利用的规范化、法制化。

（二）建立湿地生态补偿协调机构

建立湿地生态补偿协调机构。设立专门湿地生态补偿协调小组，负责协调湿地生态补偿问题，省林业厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农业厅等按职责分工负责。成立湿地生态补偿监机构。成立一个监督机构，成员由湿地生态效益补偿的受益方和出资方共同组成，定期对补偿工作进行监督检查并对资金使用情况进行审计从而使生态效益补偿工作得以顺利而有效的进行。

（三）多渠道筹集补偿资金

政府买单。政府通过公共支付手段购买社会需要的生态环境服务，然后提供给社会成员。政府可以通过对鄱阳湖流域的赣江、修水、信江、抚河、饶河上游农户对环境做出的贡献，建立水土保持林给予补偿，减少五河的水土流失量，减低淤积，提高调蓄能力。征收湿地生态补偿保证金。对开发鄱阳湖湿地资源的开发商征收经专家测算湿地恢复生态补偿保证金。如在开发过程中减少对湿地破坏，并对湿地修复达到了验收要求，可以将这部分资金连本带利还给开发商。做好资金使用过程的监管，实行离任审计制度，对于涉及违反法律法规的行为，应追究相应的法律责任。

（四）确定合理的补偿标准

目前的生态效益补偿标准过于单一化，应通过引入竞争机制来确定符合各地实际情况的补偿标准。采用市场化的竞标方式，鼓励当地农民参与竞争来确定当地的补偿标准。