地方金融管理的规范性

贺志辉

【摘要】伴随着我国不断深化金融体制改革，金融管理体系的金融机构类别发展多元化，地方金融管理机构更是复杂多样，但是地方金融管理不管从组织还是制度上都难以与地方金融的发展协调配套，二者之间矛盾突出，地方金融管理的主要问题体现在机构职责和权限不明确、监管手段不规范、金融人才培育落后、信息平台建设等。在诸多问题中规范性制度的供给一直是地方金融管理关注的重点。本文研究了地方金融管理规范性的内涵、制度规范性缺失和规范化建设的相关内容，得出了有价值的思考和认识。

【关键词】金融管理 地方金融管理 规范性 规范性缺失 规范性建设

随着我国金融发展进入新业态，我国地方金融发展势头迅猛，但是地方金融管理不管从组织还是制度上都难以与地方金融的发展协调配套，二者之间矛盾突出，地方金融管理存在机构职责和权限不明确、监管手段不规范、金融人才培育落后、信息平台建设等，但是制度性的深层次矛盾一直是地方金融管理的关注焦点，这一矛盾直接生动的展示过程就是海南发展银行的成立至破产关闭，表面上海南发展银是因为自身原因，未按照商业银行机制规范化经营，违规操作高息揽存，同时大量放出无合法担保的高风险贷款，但是地方金融管理对关联交易的监管失效和政策性干预（行政性的将30余家本身已经难以生存的城市信用社并入海发行）确实直接原因。解决上述这些问题的根本之道，还是要建设和完善地方金融管理的规范性，建立与市场化相配套的法律规范，指引市场中的金融行为，明确哪些合规哪些违例，立足规范，强化监督，为地方金融的可持续健康发展提供保障。完善地方金融管理的规范性中制度规范性缺失和建设属于基础工程，是解决顶层设计课题的基础。

1我国地方金融管理的现状

我国金融管理权从立法上确认属于中央事权，然而我国经济市场化发展程度的深入，地方金融机构不断成立并发展壮大，地方政府区域风险处置和应急维稳责任不断强化，地方政府金融管理的职责任务加重，随着政策调整和金融发展进入新的业态，地方政府金融监督管理权限进一步拓宽，管理的范围不断扩张。中国的金融管理组织体系形成“一委一行两会”的格局，央行被赋予更多的职能、权力和责任。同时相关法律出台，由中央深改委将对金融重大制度出台统一领导，由中央财经委员会对金融部门的工作直接领导。地方代表性的金融管理机构是地方金融办（省市级、县级），但是这些机构一开始都是从承担属地风险处置责任切人金融事务的，最初这些机构并不是常设的正式机构，多是作为协调沟通机构，属于临时性成立的，后来立法规定了金融办的合法地位和主要职能，事实上基本建成了中央与地方双层金融管理体制。但是在中央政府层面，省级金融办没有主线上的直接对接机构，地方金融管理还没有形成全国统一的规范和体制，处在各自探索的阶段。

2地方金融管理规范性的内涵：

目前，实践中地方金融管理规范研究内容较多，最粗略的可以个归为四个层面：区域层面上体现在“一行”分支结构责任一直到地方底层，负责维护区域内的金融发展稳定，系统性掌控金融生态环境的改变，承担区域范围内所有金融机构的监管职责；最新的“一委一行两会”的监管格局中，金稳委及其分支机构的职责相当于金融业的监管“大总管”，更注重于统筹协调全国性的、中央与地方、地方间的金融改革发展；中国银行保险监督管理委员会（银监会和保监会合并组建）将会有分支机构统一监管银行业、保险业及其交叉的业务范围，中国证监会分支机构负责证券领域内的监管和系统性风险防管职责，即区域内的其他金融管理由相应的中央管理部门的派出机构负责；区域内的地方涉及金融业的企业接受地方监管部门的管理。这里阐述的地方金融管理内涵偏重区域金融治理，可以归为广义地方金融管理规范性研究范畴。

狭义地方金融管理规范性研究是相对广义地地方管理规范性研究而言的，明确地指出研究对象是一定行政区域内设立的金融机构，可以归纳分类为三类：一类具有明确的监管主体的依法取得金融业务许可证的地方正规金融机构，指非中央管理金融企业，主要包括非中央管理的各类银行、信用社、信托公司、涉及证券、期货、基金管理、保险业务的公司等，这类机构自身的监管制度相对完备。二类是由地方政府负责监管和管理的地方准金融机构，包括一些准金融性质的机构和地方政府融资平台，其经营都涉及金融业务，但不受一委一行两会的直接监管。三类是以合作制形式存在提供资金融通服务的其他地方性机构，主要的服务对象是合作会员。研究对象的限制决定了狭义的地方金融管理规范性研究偏重行政性的管理范围和权限。

3地方金融管理规范性缺失的成本

如果管理制度设计长期不规范，管理部门对现实主要情况关注度不高，一定会给地方金融发展带来严重的损失，这就是地方金融管理规范性缺失必须付出的成本巨大。以海南发展银行为例，发生挤兑现象后，国家曾紧急调拨34亿人民币，以保护海南發展银行抵御危机，但是于事无补。政策性关闭性后海南发展银行的全部资产负债托管如工商银行，其中涉及企业等法人单位的不良款项数额巨大，仅支付个人存款方面金额就耗费了超过百亿元。在浙江等发达省份，区域金融的泡沫风波也带来了巨大损失，以2011年温州的金融危机为例，整个温州地区制造业元气大伤；商业凋零；民间信任度跌到历史性的低谷；中小企业融资陷入困境；贷款担保链造成企业发展步履维艰；很多正常经营的中小企业受到波及直接倒闭，其自身未涉及违规操作本不必倒闭；社计民生受损严重，很多家庭因此破裂。

对这些案例的研究理论大多数集中在金融风险监管失效方面，但是本质上这就是金融制度规范缺失对经济发展形成的巨大成本。

4地方金融管理规范性的建设

制度规范缺失成本巨大，因此地方金融管理规范性的现实意义较大，建设规范性的效用构成层也具有层次递进的特点。金融规范性建设应该是由上及下，由点及体，由具体到抽象，按层次梯度进行。一旦地方金融债务出现问题，最终的烂摊子都是由中央银行来收拾，因此中央政府管理效用函数是地方金融管理规范性效用的首要构成，不过并不是全局管理效用函数。实现地方金融管理规范性建设的最大效用的本源就是最优化制度规范性，设计制度规范时，要综合考虑中央政府和地方政府、企业和个人、金融企业和实体企业、金融和经济、目标和途径、方法和技术等各方面可以导致的效用增减。要想使得地方金融管理建设能够承担市场经济发展的重任，必须在广义地方政府管理规范方面入手，首先明确地方金融市场管理职能，需要特别地明确地方政府管理职责的规范；其次需要明确中央政府、金融制度在地方金融管理中的职责及规范；再次要明确对地方金融市场主体的管理规范，对其进出市场、运作经营设定明确的约束规范。

经济学研究方面的规范性分析大多数指的是维弗雷多·帕雷托关于经济效率和收入分配研究中的帕累托最优。近年来地方金融管理实质上在沿着帕累托最优方向改进。以前地方金融管理的效用取值用的是中央政府效用函数的取值，近几年逐渐转向全局管理效用函数的取值，地方政府的调整手段的重心从以行政方法转向以市场方法。总体而言地方金融管理的规范性大部门停留在操作层面，很少能够上升到具有顶层设计意义的规范制度供给。

关于地方政府融资平台的实质国内外学术界各执己见，本文认为该类平台实质上是一种采用信用功能补充财政功能失衡的一种具有金融属性的新形式。基于金融视角可以看到，地方政府财政体借助这种形式，绕过中央政府的安排，利用间接手段获得银行动员的金融剩余补贴，扩张了自身规模。地方政府融资平台的出现，加大了地方金融管理的难题，地方政府可能会干涉政策的制定和执行，产生政策叠加效应。在加强这类平台的统一管理过程中，应该从综合性制度人手，将市场方法放在首要位置，主要依靠经济手段上升，并以行政方法处作为补充。

5结论和认识

虽然我国各地方不断探索创新地方金融监管体制，但是地方金融管理工作的制度规范性依然存在缺失，只能依托国家、省有关规范性文件或试点政策来进行，在当前依法治国、简政放权的大形势下，一旦相应环节无法可依和规范性制度，例如审批、检查、处罚等环节，就会面临质疑，规范性缺失还造成了具体管理行为存在一定的随意性，严肃性降低，管理工作的效力不足，管理绩效难以保证。只有完善制度规范性，用法律手段解决“谁来管、管什么、如何管”的问题，才能促进地方金融管理的标准化、规范化建设，最终服务于维护市场秩序、促进金融业及整个经济行业的持续健康发展。