社区法治专员：基层法治治理的杨浦模式

本社记者 侯劲松

>>谢东律师正在接待社区居民来访

2016年上海市杨浦区司法局在长白街道开始试点，坚持了原来社区法律顾问服务基层群众个体法治需求的基本职能，但又在“自治法治德治”合一的基层社会治理框架中，通过执业律师专业服务，法律服务社会组织组团服务，精准回应基层社会治理难题，激发居民参与的热情，利用法治思维法治方法，正向解决矛盾纠纷。

创新基层社会治理，使基层社会在深刻变革中既充满活力又和谐有序，是基层治理的美好愿景。充分放大居民自治和社区共治的能量，关键是保证居民区依法自治，让“自治”“共治”建立在“法治”轨道上。“社区法治专员”正是基于这样的考量，进一步增强社区法治服务的组织化、专业化能力水平，进行的制度化固化举措，社区法治专员在破解基层依法治理难题中发挥了重要作用。

探索实施“社区法治专员”制度

社区法治服务力量不但需要增强供给，而且需要具备综合能力，需要熟悉协商、调解、司法、政策等诸多治理方法和经验的人才。但是，在严控编制规模的大背景下，专门为基层社区配置专职专业人员，根本做不到。

“杨浦区有12个街道、镇，共304个居委会，由杨浦区司法局向8个法律服务社会组织购买服务，再由8个法律服务社会组织委派法治专员进社区。法治专员不占用居委会委员名额，而是作为居民区自治活动中法律问题上的指导者、协调者、组织者，帮助居民区办理自治工作中的各项法律事务，帮助居委会制定并细化社区自治公约制度，居民可以按约执行。让法治作为社区自治的基层保障，推进基层社区治理的法治化。”杨浦区司法局党委书记、局长陆静向记者介绍道。

社区不出钱，不出名额，就能白得一个专业法律团队，能有这样的好事？请律师都喜欢请大牌，不花钱请的律师能力会不会有限？社区涉及的法律问题种类繁多，即使大牌律师，也无法保证一个人的专业能解决所有问题，很多人都会产生这样那样的疑虑。

社区法治专员是一个项目，这是一个团队，不是一个人在战斗！一个法治专员团队中配有律师、人民调解员，还有退休法官和政府工作人员，有理论、有经验、有实践。社区法治专员团队建立了“后援团”制度，一旦“专员”在具体工作中遇到疑难问题，后援团会进行集体会诊，提出解决建议和工作方案。必要时，指派后援团成员，直接参与到具体工作中。

安图新村居委会的法治专员林卫律师每次出勤时，都会随身携带一本《法情日记》。《法情日记》不仅记下出勤的内容，让居委会提供反馈意见，指出不足之处，也能让专员总结工作、梳理思路，真实记载了基层社会治理的基本情况。

社区法治专员是一个基层法治服务项目，年终需要进行项目评估，经评估为优秀的社会组织，可优先续签项目合同；居委会和群众不满意的，中止聘用或在下一年度不再续聘。目前，杨浦培育了超过十家的法律服务类、专业调处类社会组织，服务范围涵盖基层依法治理、征收、重大工程等各领域。

但是还会有很多人要问：目前街道、社区都设有法律服务点，司法所也有律师坐堂，咨询还是免费的。那么，“社区法治专员”工作性质又有什么区别呢？

完善社区自治“章法”

小区业主遇到业委会和物业公司掉链子、撂挑子的窘境时，法治专员开动脑筋，倾力打造“业委会朋友圈”自治主题品牌。把社区自治的相关方整合到一个自我教育、自我服务、自我成就的平台进行互动，协同共进，深化自治。

今年4月，“业委会朋友圈”活动主题是“聊聊小区停车管理那些事儿”，可以跨社区，自愿报名参加。

双喜家园业委会主任作为主场嘉宾，进行了经验分享，法治专员随后进行案例评析和提出法律建议，其他业委会深受启发连连称赞管用。

一位法治专员说:“业委会朋友圈活动就是要锁定违章建筑拆除、多层房屋加装电梯、垃圾分类、小区文明养犬等一系列群众所关心的热点问题，居民认为法治专员派用场，就是对我们最好的评价。”

听证会、协调会、评议会“三会”制度是居民参与社区民主决策、民主管理、民主监督的重要形式，也是政府了解民意、集中民智、听取民声的重要平台。但是，“三会”制度的运作机制，在一些社区还不够健全完善，派驻到长白新城居委的专员通过微型调研、居民热议、难点探究，对照相关文件规定，起草拟定了长白新城居民区“三会”制度实施方案，用文字形式固定“三会”制度，并得到居民普遍认同。其后，团队又经过多次讨论，并听取街道主管部门意见，四易其稿，最终形成符合法律规范又具有长白特色的“三会”制度规范文本，成为长白社区基层群众自治的典范。

“社区法治专员”试点工作一年来，一个个成功案例表明它的生命力和获得感：

一份《小区居民停车及行驶自治规则》，规范小区内私家车的停车和行驶；

一份“居民公约”规定条款的制定与推行，让曾经多次难产的业委会换届选举圆满完成；

一份“养狗公约”规则举措的形成与实施，让小区不文明的遛狗现象大为改善。

平凉街道党工委书记潘炜对记者说：“引入法治专员的专业团队后，街道不做甩手掌柜，而是从制度设计上建立了沟通、协作、评估机制。每月例会，帮助社会组织进一步了解社区热点、痛点和难点，把握政府导向、群众需求，贴合社区实际。社区法治专员不仅仅是局限于解决个体法律问题，主要工作职责便是帮助居委建立各项工作制度、重大事项议事规则，着眼于为社区治理、居民自治在法治轨道上构建起长效机制，形成社区治理法治化格局。”

攻克社区治理顽症

霍兰公寓是杨浦区最老的一批高层住宅，建于上世纪80年代末，由两幢24层和一幢29层的高楼组成，内有居民约600余户。因年代已久，三幢大楼的六部电梯均已超龄服役，其中四部已瘫痪停运，勉强运行的两部也是故障频发，居民对此早已是怨声载道。然而，此时小区业委会已全部辞职，物业也被解聘，居委会更是鞭长莫及。在电梯年检期限将至、仅有的两部电梯也将封梯停运的关键时刻，谢东律师和他的法律团队一起介入调处这一棘手问题。

要彻底解决三幢楼的电梯问题，最快速直接的方法是由政府垫资购置新电梯来替换老电梯。但这一方法最大的顾虑就是政府垫资是否存在风险问题，尤其是在霍兰公寓这种由商品房、售后房和公房三种类型房屋混合且住户维修资金极度不平衡的小区，政府能否顺利收回垫资，是各方心中最大的隐忧。

针对这一问题，谢东律师详细分析了政府垫资的法律风险点，并从政府垫资行为的法律性质与是否合法依规的问题；霍兰公寓业主大会曾在2014年6月通过的由上海盖普电梯公司负责电梯更新的决议至今是否有效的问题；在无业委会仅有托管物业公司的情况下，电梯采购合同签约主体问题；业主电梯更新维修资金筹集方式与期限的问题等多个方面提出了相应的风险防控和法律保障措施，有力推动了换梯方案的落地实施。

同时，指导业委会按照章程规定，就街道垫资、还款流程、电梯采购等事项，以书面形式向603户居民征询意见，确保依法获得2/3以上业主的同意。在此后的公示、走访、表决、签约等各个关键环节，谢东律师都一一介入、步步把关，保证霍兰公寓电梯老旧问题的解决依法依规规范推进。

由于电梯问题存在已久，居民们已经累积了一些不满情绪，部分业主甚至“走”上马路，“走”到了区政府门口。

谢东律师一次次赶到现场，向居民们反复解释说明各方做出的努力和目前工作的进程。通过这样持续不断的“说明工程”，居民们渐渐对谢东律师产生了信任感，觉得他处理问题不偏不倚、实事求是、客观公正。

谢东律师始终认为，社会治理需要政府部门、人民群众、社会组织等多方参与、共同治理，一方面政府应当依法执政，热心为民；另一方面居民也需以诚信为本，依法承担自己应尽的义务，律师有责任为双方搭建一座公平正义的桥梁。

经多方协调，各方最终达成了全部更换六部老旧电梯的解决方案，困扰霍兰公寓居民们许久的电梯难题终于有了眉目。

接下来，如何保障新电梯的采购、安装、调试、验收以及旧电梯的拆除、处置等一系列流程合理规范，保证施工改造既能符合管理部门的要求，又能获得广大业主的认可，是即将面临的又一个重要问题。

谢东律师组织相关部门负责人和居民代表一同到电梯制造企业考察，就技术标准、施工方案、产品价格等重要问题进行现场洽谈。

谢东律师对企业老总说：“这不仅是一份普通的采购合同，更是一份承载着社会责任的合同，你们也清楚这项工程的艰辛曲折，这里寄托着多少人的希望，所以你们不仅价格要公道，质量也绝对不可以出现瑕疵。”

在各方的共同努力下，霍兰公寓六部电梯于当年10月10日全部更新完毕。之后的半年内，电梯更新维修资金的筹集率超过99%，最终，政府垫资的134.8万元全部收齐并归还街道。霍兰公寓电梯老旧的棘手难题也得到了圆满解决，达到了业主满意、政府放心的理想效果，创造了政府垫资化解重大物业纠纷的新模式。

“类似这些问题，是社区治理中的硬骨头。我们是中立的第三方，可以在居民和政府之间搭起一座公平正义的桥梁，提供一种公信力，有利于纠纷的有效解决。”谢东对记者说。

八年多来，谢东律师和他的团队累计提供公益性法律咨询14500余人次，调解各类矛盾820余起。2012年，上海公义房屋征收法律服务中心被评为上海市依法治理十大优秀案例，2014年、2017年两次被评为上海市“社会治理创新基层样本”，2015年被评为3A等级社会组织，2016年被评为上海市志愿服务先进集体，2017年获得中国首届律界公益榜最佳公益品牌奖和第三届上海市先进社会组织荣誉称号。

用法治推动自治

吴士刚是上海百合花法律服务中心公益律师，从2016年7月起，他在长白街道松花一村担任法治专员，今年年初又先后在殷行街道殷行一村、五角场街道国顺居委会担任法治专员。在工作中，吴士刚律师和他的团队比较注重用法治推动自治，根据社区实际和居民需求，注重社区建章立制工作，推动居委会创新服务形式，拓展自治内容，不断提高居民自治能力和水平。

2018年7月，长白街道某社区居民李女士及其母亲陈女士到居委会寻求帮助。陈女士常年受到老伴儿的家暴，夫妻早已分居，自己住在大女儿家，小女儿与大女儿在赡养老人方式上也有较大分歧。为防止家庭纷争，陈女士要求在自己丧失民事行为能力时由大女儿担任自己的监护人，代为决定处理养老、医疗、财产、丧事等事宜。

吴士刚律师详细了解陈女士的诉求和家庭情况后，与居委会干部共同商议，认为符合《关于老年人事先确定监护人之备案办法（试行）》的规定，可以为其提供帮助。

在社区法治专员指导下，陈女士和大女儿在居委会当场书写意定监护协议，居委会依照法律规定，对现场录像，做了见证，并盖章备案。该份意定监护协议消除了陈女士的后顾之忧，在将来需要时能化解家庭矛盾。陈女士赞扬居委会的做法专业高效，再三表示感谢。

2017年，该居委会根据本居民区实际情况和居民的需求，在社区法治专员的指导下，制定了《关于老年人事先确定监护人之备案办法（试行）》。居委会可以据此为老年居民提供意定监护协议的见证和备案服务，这份监护协议符合法律规定，同样具备法律效力。当老年居民将来丧失民事行为能力时，居委会能够依照意定监护协议指定监护人，维护老年人的合法权益，意定监护制度可以有效解决孤独老人和特殊家庭的监护问题。

意定监护制度合乎社情民意，合乎法律规范，切实可行，使自治行为有章可循、有法可依，不仅增强了社区干部的法治观念，而且提高了社区干部用法治思维进行自治的能力。吴士刚在殷行街道和五角场街道分别作了法律讲座，向社区居民介绍。不少老年居民听了讲座后，专程前来咨询。

据了解，在居委会的支持配合下，吴士刚根据居委会工作中以往遇到的实际案例，先后制定了《关于人民调解工作的补充规定》《有关指定精神病人的监护人之办事指南》《关于老年人事先确定监护人之备案办法》，用于指导居委会工作，受到居委会的肯定。

2017年以来，杨浦区法治专员紧扣城市精细化管理、“美丽家园”建设等重点任务，直面社区治理中遇到的环境整治、物业管理、邻里纠纷等难点、痛点、堵点，累计参与破解社区治理各类瓶颈难题134个。目前，杨浦区社区法治专员制度通过政府搭台，在基层社会治理中发挥着积极的作用。