公益诉讼中惩罚性赔偿问题研究

陈茜

摘要：随着中国经济的飞速发展，公众的视野开始逐渐向环境保护转移。新《环境保护法》实施后，首例大气污染环境公益诉讼中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染责任纠纷案案已尘埃落定，首案呈现出诸多亮点，其中原告中华环保联合会提出的惩罚性赔偿也对法治进程具有重大的促进作用。

关键词：案例分析；公益诉讼；大气污染；惩罚性赔偿

一、案情简述

（一）基本案情

山东省德州晶华集团振华有限公司（以下简称“德州晶华公司”）超标排污，造成了严重的大气污染。周边小区居民因不堪忍受其持续排放污染废气，向中华环保联合会（以下简称“中环联”）投诉。2015 年3 月19 日中环联向德州中院提起环境民事公益诉讼。2015 年3 月24 日，德州中院发布公告决定受理该案。

案中，原告诉求共五点，分别为：1、被告立即停止超标向大气排放污染物，增设大气污染防治设施；2、被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元；3、被告赔偿因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元；4、被告在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉；5、本案诉讼、检验等费用由被告承担。其中第三条要求赔偿因拒不改正环境侵权行为而造成的损失780万带有惩罚性赔偿色彩，也是本案中讨论的重点。

（二）最终判决

法院最终判决分为四部分：一、被告德州晶华集团振华有限公司于本判决生效之日起30日内赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元；二、被告德州晶华集团公开赔礼道歉；三、被告德州晶华集团振华有限公司支付原告中华环保联合会所支出的评估费10万元；四、驳回其他诉讼请求。

对于原告780万元惩罚性赔偿的诉求，法院认为，原告中华环保联合会该项诉讼请求的依据是《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条① 及《中华人民共和国环境保护法》第五十九条② ，该两条规定的是行政处罚而非民事责任，且环境民事公益诉讼司法解释中并未规定惩罚性赔偿。也就是说，首先原告要求的780万惩罚性赔偿缺少法律依据，其次中华环保联合会是民间组织，并不是行政机关，不能提起诉讼，所以驳回了此项诉求。

二、案例启示

此案是《环境保护法》新修订以来的第一起针对大气污染提起的环境公益诉讼，并且激发了环境民事公益诉讼中“惩罚性赔偿”的合理性探讨。

（一）环境公益诉讼引入惩罚性赔偿的必要性

近几年我国的环境问题日益严重，保护环境意识有所增强，但是我国现阶段的立法并没有规定对环境损害的惩罚性赔偿，已经有不少学者都在研究尝试将惩罚性赔偿引入环境侵权、环境损害救济领域。

首先，在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿可以弥补行政不能的缺陷。排污者往往是较大的企业，这就可能出现对环境的治理与经济发展之间的冲突。在这种情况下，将惩罚性赔偿引入环境公益诉讼领域就能使类似于“按日处罚”的这种规定切实发挥其作用，弥补行政不能的缺陷。比如在本案中，晶华公司是德州本地的一家较大的工业企业，虽有数次警告罚款，但数额均在十万元左右，对于大型企业来说不痛不痒，并没有起到惩罚作用。

其次，在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿也是规制“机会主义行为”的措施之一。第一，很多损害公共利益的环境污染行为的损害结果往往难以在短期内表现出来，甚至并不会造成直接的显而易见的损害结果，也正是抱着这样的侥幸心理，很多企业并不愿意去治理污染；第二，由于环境污染的复杂性，哪怕进入诉讼程序也并不一定会败诉，出于这种心理以及驱逐违法的高额利益的心态下，机会主义环境侵权行为就会盛行。

最后，在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿可以遏制恶意违法超标排污行为。由于一般的侵权赔偿是遵循填平原则，也就是只对损害部分做到补偿即可，这样的情况下企业往往会选择“低成本”的赔偿额，而不会放弃高额的营业利润。相反，一些排污装置的安装成本比所要赔偿的环境损失还要高，故而大多企业往往会故意选择以超标排污、损害环境然后交罚款来代替安装排污装置。而引入惩罚性赔偿，则可以在经济成本上驱使企业选择放弃超标排污。

（二）法律依据问题

目前我国关于环境污染类似赔偿的最直接的依据是《环境保护法》第五十九条规定的对于拒不改正的企事业单位和其他生产经营者从责令改正之日起按日连续处罚。但这一规定也只是针对行政执法部门而言的，这样的“按日处罚”也只是行政处罚，法条中所规定的做出处罚的主体是“依法作出处罚决定的行政机关”。

故而目前我国公益诉讼中并无对惩罚性赔偿的规定。类比产品、食品等法律规定中的惩罚性赔偿，笔者认为也应完善相关法律法规，必要时可引入检察、监察机关作为惩罚主体，将罚金纳入成立环保基金、污染维护或后续救济等用于环境保护的途径。

（三）实际操作问题

1、惩罚数额过高

本案中的德州晶华一直面临企业效益低下的困境，拖欠职工工资劳动合同签订率低等问题时有发生，若惩罚性赔偿的诉讼请求成立，则有接近3000万元的索赔额，这很可能使德州晶华走上破产之路。

最终的巨额索赔并非惩罚性赔偿真正的目的，提起环境公益诉讼的主要目标在于从根本上唤醒企业和公众的守法意识和环保维权意识。

在我国的环境公益诉讼的众多案件中，也有索赔数额较高的先例，如泰州中院审理的常隆农化等6家企业污染案中，原告提出的1.6亿元索赔，是迄今为止赔偿额度最高的。二审中，江苏省高院创造性地设计了促进企业守法与改进的“缓期有条件抵扣”规则，“一方面允许企业申请延期一年缴付40%的赔付资金；另一方面引导企业自行实施技术改造，如果产生实际效果，可以凭借环保部门的守法证明、技改验收意见、技改投入财务审计报告，在40%额度内抵扣赔付金额。”

这种“缓期有条件抵扣”的方式既能引导和鼓励企业主动实施环保技术改造，从而有效降低环境风险，也使得环境公益诉讼的制度价值在进退有据的实现方式上得以彰显，所以认为可以避免罚款数额过高而导致企业无法承受，从而引发的经济问题。

2、惩罚性赔偿的适用范围

就惩罚性赔偿的适用范围而言，可以首先考虑大气污染类案件和水污染类案件，这两类环境污染与人们的生活息息相关，造成的损害在短期内也并不能完全体现出来，因而我们可以在这些特殊污染领域进行惩罚性赔偿制度的探索建立的基础上，逐步推进惩罚性赔偿制度的进一步完善。

三、结语

当前环境污染问题日益显著，人们对于大气污染的重视程度也越来越高。德州大气污染案作为环境保护法修改后的第一起环境民事公益诉讼案件，在这种被称作“史上最严的环境保护法”的指引下，日后必将对环境法的发展产生一定的影响。在笔者看来，本案给我们的启示是，在环境民事公益诉讼中可以依具体情况引入惩罚性赔偿制度，以期更好地解决我国目前的环境困境。

参考文献：

[1]张式军. 以环境公益诉讼破解环境行政执法难题——首例大气污染环境公益诉讼案核心问题之法律分析[J]. 环境保护，2015：50-53.

[2]毕瑜曼. 环境民事公益诉讼中的“惩罚性赔偿”——中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染责任纠纷案评释[J]. 法治与社会，2016：8

注释：

①《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：

（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；

（二）超过大气污染物排放標准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；

（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。

②《中华人民共和国环境保护法》第五十九条：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。