国家设立的研究开发机构法律性质研究——以中国科学院为例

肖尤丹，刘海波，肖 冰

(1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190； 2. 中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049)

长期以来，作为国家科技创新战略力量的中国科学院等国家设立的研究开发机构(以下简称“国立科研机构”)，缺乏规范其治理体系、保障其运行机制的有效法律制度。早在1985年3月13日，我国第一个科技体制改革文件《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中就曾明确提出，“扩大研究机构的自主权，改善政府机构对科学技术工作的宏观管理”，“除国家委托的研究课题，以及由上级任命或聘任的院、所长外，计划、经费、人事的管理和内部的组织结构等，都由研究机构在国家法令规定范围内自主决定”。

2015年10月实施的修订后的《促进科技成果转化法》，首次在我国立法中使用了“国家设立的研究开发机构”的主体称谓，但是并未明确“国家设立的研究开发机构”的具体含义，及其与《科学技术进步法》中“利用财政性资金设立科学技术研究开发机构”之间的关系。由于国立科研机构相关法律规定的长期缺位，直接导致与高校学校、公立医院等其他文教事业单位相比，中国科学院等国立科研机构法律性质模糊、现代法人治理体系运行不畅，组织管理体制机制稳定性不强、缺乏必要法律保障。

当前《国家创新驱动发展战略纲要》《深化科技体制改革实施方案》等全面深化科技体制改革的纲领性文件都明确要求，进一步建立完善现代科研院所治理体系。因此，有必要选择中国科学院这一最具代表性的国立科研机构进行个案分析，通过对中国科学院法律性质及其存在问题的研究，为健全完善我国国立科研机构法律制度提供必要的理论准备。

一、现有法律性质及其实际组织形态

(一)作为整体的中国科学院——国务院直属事业单位

在我国现行政府文件中，2018年03月24日发布的《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2018〕6号)(以下简称《国务院机构设置》)是目前关于中国科学院法律性质最直接且效力位阶最高的规定。按照该文件的表述，中国科学院是与新华通讯社、中国社会科学院等9家机构并列的“国务院直属事业单位”。

从政策沿革来看，《国务院机构设置》中将中国科学院列入“国务院直属事业单位”序列，实际上是源自1993年4月《国务院关于国务院机构设置的通知》(国发[1993]25号)的制度延续。1993年之后的数次国务院行政机构改革调整中，1998年、2003年、2008年、2013年的《国务院关于机构设置的通知》都始终保持了中国科学院“国务院直属事业单位”的地位。而在此之前，中国科学院也是以“国务院事业单位”的身份列入国务院机构设置的规定中，比如1988年5月3日《国务院确定行政机构设置》和1988年8月13日《国务院关于国务院机构设置的通知》。

由于我国《立法法》(2000)和《行政法规制定程序条例》(2001)均于2000年以后制定实施，而在此之前由国务院令形式发布的行政法规和经国务院批准以国务院名义发布的行政公文其法律效力并未有本质差异。对此国务院办公厅曾在1997年5月27日《关于执行国办发〔1993〕55号和国函〔1996〕69号文件有关问题的复函》中明确指出，“这两个文件是经国务院批准发布的，具有行政法规效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据”[1]。而且，在相关司法实践中国务院公文的法律效力也得到了法院支持[2]。由此可知，确认中国科学院“国务院直属事业单位”地位的《国务院关于国务院机构设置的通知》(国发[1993]25号)在其有效实施期间也相应具有行政法规效力。

《国务院机构设置》中对于中国科学院设置及其法律性质的确认，是中国科学院作为整体在国务院组织体系中的定位，“国务院直属事业单位”的定性，更多是反映了国家对中科院在国家行政管理体系中的行政隶属关系和组织形态的定位[3]。其中，“国务院直属”既体现中国科学院设置和管理的特殊性，也将中国科学院从行政隶属关系上区别于隶属于国务院组成部门或机构的一般国家事业单位；“直属事业单位”则是根据设置的法律渊源不同，将中国科学院与依据《国务院组织法》第11条设置的国务院直属机构和办事机构做出区分，同时配合1993年开始实施行政机构改革和国家公务员制度逐步厘清公共机构职能与行政职能。

(二)作为组织系统的国家科学院法人组织——多层法人综合体与集团式事业单位

从国家政策和中国科学院历史发展的角度来看，除了国务院直属事业单位这一以行政隶属关系为核心的法律性质外，中国科学院实际上长期扮演了我国国家战略科技力量的主导型组织形式[4]。《国务院办公厅关于印发中国科学院职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔1999〕6号)(以下简称《三定方案》)是集中明确规定中国科学院组织架构和法律性质的现行有效国家文件。依据该规定，“中国科学院是国家自然科学最高学术机构和全国自然科学与高新技术综合研究与发展中心”，主要承担国家战略性科学研究、高素质科技人才培养、高技术产业促进、学部国家咨询评议、高水平科技队伍建设、现代科研组织建设、国内外科技交流合作、承办国务院交办的其他事项等八项职责。从表述来看，特别是“承办国务院交办的其他事项”这一职责，反映了中国科学院是国务院领导全国科学研究技术开发职能载体化的组织形态，中国科学院上述职责也就是国务院相关职能在科学技术研究领域的具体化。正是由于中国科学院这一组织载体所承担国家法定职责的多样性，以及国家与科学技术关系的复杂性[5]，塑造形成了国家科学院系统这一具有鲜明特点的中国战略科技力量组织形态(图1)。

这也就是说，中国科学院并非德国弗劳恩霍夫应用研究促进协会(FhG)、马克斯·普朗克科学促进学会(MPG)或者英国皇家学会那样的单一法人组织实体，也不是像法国国家科研中心那样直接隶属于政府部门的科研组织实体，而是国家依据《中华人民共和国宪法》第20条和《科学技术进步法》第41条法律授权，依法设立的承担国家发展科学事业、统筹科研机构布局、承担国家科研体系建设的综合性组织形态。这一组织形态在法律性质上，介于直接承担国家行政管理职能的中央政府行政机构和面向社会履行国家公共服务职能的高等学校等教育卫生文化公共设施之间，既直接承担国家战略科学研究、战略性高技术发展和国家科学技术最高咨询机构的职能，又面向国民经济主战场在相当程度上履行公共科技服务职能，同时还担负国家自然科学最高学术机构的学术使命。

因此，在作为组织形态或者组织系统的中国科学院中，除了作为整体的中国科学院以外，还包括了中国科学院机关及其派出机构、院属科研院所、中国科学院学部、院属高等学校和控股投资企业等覆盖不同功能目标的组织机构集合[6]。从相关组织机构的公开法人登记信息来看(表1)，中国科学院作为整体具有独立的事业单位法人地位；而中国科学院组织系统的各类构成单元，除部分承担科技成果转化和跨机构研发活动的院级非法人创新单元不具备独立法人地位外，科研院所和高等学校都是具有独立法律性质的事业单位法人(新《民法总则》将其归为“非营利法人”的范畴)。此外，除北京分院外作为中国科学院机关派出机构的各地分院也均是独立的事业单位法人机构。

按照《事业单位登记管理暂行条例》第5条和《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第10条的规定，事业单位登记管理实行分级登记管理，国家事业单位登记管理局承担中央级事业单位登记管理工作。从事业单位法人登记的管辖来看，中国科学院与其设立的科研院所、高等学校、机关派出机构和后勤部门，均属于国家事业单位登记管理局的工作范围，而且院属科研机构、高等学校和分院机关无论其住址地是否为北京，亦均属于国家局等管理。这就在一定程度上表明，在现有事业单位法人管理体制的分级之中，中国科学院与由其举办设立的事业单位法人机构均属于同一分级的中央级事业单位。只是作为整体的中国科学院在机构管理制度上是其他院属法人单位的举办者，而中国科学院事业单位法人由国务院直接作为举办单位。

表1 中国科学院及其所属部分代表性事业单位法人登记信息情况

单位名称举办单位法定代表人开办资金经费来源住所地中国科学院国务院白春礼8915万财政补助、上级补助、事业、附属单位上缴收入北京中国科学院化学研究所中国科学院张德清11228万财政补助收入北京中国科学院大连化学物理研究所中国科学院方忠20777万财政补助、上级补助、事业、经营收入大连中国科学院上海生命科学研究院中国科学院李林9147万财政补助、上级补助、事业、经营、附属单位上缴收入上海中国科学院南京分院中国科学院杨桂山954万财政补助、上级补助、事业、经营收入南京中国科学技术大学中国科学院包信和135351万财政补助、上级补助、事业、经营、附属单位上缴收入合肥中国科学院计算机网络信息中心中国科学院廖方宇55526万财政补助、事业、经营收入北京中国科学院武汉文献情报中心中国科学院张智雄2234万财政补助收入武汉中国科学院行政管理局中国科学院顾全6579万财政补助、事业、经营收入北京中国科学院北京分院未查询到事业单位法人登记信息

资料来源：国家事业单位登记管理局“事业单位在线”http://www.gjsy.gov.cn/cxzl/。

除了具有事业单位法人地位的院属单位以外，科学院系统中还包括了由中国科学院事业单位法人出资设立的独资企业以及控股公司、参股公司。这些院属企业根据新《民法总则》的规定属于“营利法人”(即原《民法通则》所称“企业法人”)，按照《事业单位登记管理暂行条例》第2条第2款的规定，“事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理”，上述院属企业在法律性质上具有完全独立的民事主体地位。但是，由于出资人中国科学院的事业单位法人地位，依据《物权法》第54-55条和《企业国有资产法》第5条的规定，这些企业均属于“国家出资企业”，在国有资产运用处置方面又由专门法律调整。

二、现有法律性质存在的重大制度缺陷

(一)国务院直属事业单位职权未法定化

目前国务院组织机构设置体系，包括国务院办公厅、国务院组织部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院部委管理的国家局和国务院议事协调机构等8类组织或组织序列(图2)。依据现行《国务院组织法》，国务院办公厅(第7条)、国务院各部各委员会(第8条)及国务院直属机构、办事机构(第11条)属于法定国务院组织机构，国务院各部各委员会组织设置、变更由全国人大或其常委会决定，国务院直属机构、办事机构由国务院依法设立。

图2 国务院机构序列及中国科学院的位置*依据中央人民政府网站中国务院组织机构页面制作，http://www.gov.cn/guowuyuan/zuzhi.htm。带星号的为《国务院组织法》中明确规定的组织机构形式。

而“国务院直属事业单位”、“国务院直属特设机构”等其他机构，由于《国务院组织法》并未作出明确规定，一般是依据特定法律规定或者国务院在职权范围内根据工作需要而专门设置的。从对国务院直属事业单位情况的梳理来看，除了中国科学院、工程院、社会科学院和国务院发展研究中心暂无明确立法外，其他直属事业单位均有明确的机构设置(或机构地位)法律依据和法定职责职权(表2)。

随着2000年《立法法》的制定颁布和其他国务院直属事业单位法律性质的法定化趋势，中国科学院由1993年国务院机构设置文件所确认的“国务院直属事业单位”法律性质，必然存在着进一步完成法律性质法定化的客观要求。与一般的科研事业单位或者公益性事业单位相比，中国科学院作为国务院直属事业单位，更加突出强化了其作为国家战略科技力量的建制化[7]、规模化和体系化的巨大优势，在服务国家战略决策和重大科技需求方面，具有不可替代的作用。简单地将作为国务院直属事业单位的中国科学院整体与机构编制管理体系中的事业单位或事业单位法人等同视之，就可能在现有的科技行政管理体制下，逐渐弱化中国科学院作为国务院机构的全局性和战略性属性，消减中国科学院统筹协调全国关键性科技创新力量的能力。

其次，由于国务院直属事业单位在国家行政管理体系中的特殊性，2018年国务院机构改革方案明显减少了直属事业单位的数量，将行政职权明确的机构调整为行政机关或者专门行政机关所属机构。因此，在国家科学院组织体系下，如果仅仅简单依据《民法总则》，将中国科学院视为事业单位法人的民事法律主体，显然既难以体现国家设立国家科学院的全局性、政治性、关键性要求，也无法满足包括中国科学院作为国务院直属事业单位依国务院授权直接承担或者行使国务院部分法定职能的组织机构要求。

(二)院所两级法人的主体指向尚不明确

作为组织系统的中国科学院，在实际法律性质方面存在着复杂的多层次法人机构体系，中国科学院既是由国务院举办设立的事业单位法人机构，也是设立其院属事业单位法人机构的举办单位。长期以来，无论是在《中国科学院知识创新工程试点全面推进阶段科技布局和组织结构战略调整行动计划纲要》中明确提出的“院所两级、所为基本单元”组织管理原则，《中国科学院研究所综合管理条例》(以下简称《研究所综合管理条例》)所称的“院所两级事权”关系，还是《三定方案》中“强化下属研究所对其事业发展的责任和权力；院机关主要发挥目标导向、综合协调、绩效评价、激励监督功能”的职能转变要求，在中国科学院组织管理制度中都存在“院所两级”的提法[8]，但是这一提法中本质上只是从行政管理角度对管理权力层级的区分，而并非对法律性质的划分。

特别是“院所两级”中“院”的主体指向，到底是面向国务院承担职责的中国科学院整体，还是主要承担国务院直属事业单位职能的中国科学院机关，在法律制度上就显得并不清晰。按照1999年《三定方案》主要职责的规定，作为国务院直属事业单位的中国科学院首要工作就是“瞄准国家发展战略目标和国际科技前沿，主要从事基础研究和战略性研究，重点研究和解决我国现代化建设中的基础性、战略性、综合性、前瞻性重大科技问题”，但是在内设机构的设置上，《三定方案》仅明确了作为中国科学院机关组成部门的12个职能局(室、厅)，其人员编制明确为“中国科学院机关事业编制”。而且，从国家事业单位管理局登记的中国科学院事业单位法人信息来看，其业务范围明显与《三定方案》中对科学院整体的职责要求并不一致，更多是对中国科学院机关职能定位的简要表述，与院属科研机构事业单位法人登记信息中的业务范围相比明显缺少直接涉及科学研究活动的表述(表3)，而与1993年国务院办公厅专门印发《中国科学院机关机构编制方案》(国办发〔1993〕90号)中相关职责表述较为类似[9]。

表2 国务院直属事业单位设立法律依据及其职责法定化情况

表3 中国科学院及其所属化学研究所事业单位法人登记信息对照

资料来源：国家事业单位登记管理局“事业单位在线”http://www.gjsy.gov.cn/cxzl/。

这也就是说，《三定方案》中的中国科学院内设机构和事业单位法人登记信息所体现的，并非是作为整体的中国科学院，而是中国科学院机关。但是，这一方面与《三定方案》中对于中国科学院法律性质及其主要职责的表述难以协调一致，另一方面也与《国务院机构设置》将中国科学院整体而非中国科学院机关列为国务院直属事业单位序列的制度逻辑不符。此外，按照《中国科学院章程》规定“院长是中国科学院法定代表人，是中国科学院学部主席团执行主席，主持领导全院工作，对国务院负责”(第9条)，“设立院机关，在院长领导下履行全院组织管理职能”(第27条)，“分院是院机关的派出机构，为事业单位法人”(第33条)。这就意味着，中国科学院机关是中国科学院依法设立、承担全院组织管理职能的内设部门，院长是整体中国科学院的负责人及其法律主体的法定代表人，而不仅是中国科学院机关的负责人，更不是中国科学院机关作为事业单位法人的法定代表人，中国科学院机关并不具有独立的事业单位法人地位。

(三)研究所法律地位与院所关系存在盲区

在中国科学院现有法律地位状态下，院属研究所及其他机构与中国科学院法人之间的法律关系也存在着制度性盲区。《三定方案》作为举办单位国务院确定中国科学院内部组织机构的最高位阶文件，仅在职能调整和主要职能方面涉及到研究所职责和权力，而并未确定院属研究所在国务院行政体系中的法律地位。而且，在中国科学院机关和院属研究所关系方面，《三定方案》仅对两者承担中国科学院整体职能和功能定位予以了原则性的划分，但并未对院机关与院属单位之间行政管理关系的职能授权予以明确。

其次，在中国科学院与院属单位之间，缺乏对行政管理职能边界和行使方式的制度性规定。导致院属单位虽然在法律上具有独立地位，《科技进步法》也依法授予其享有足够的管理自主权，但是在科学院系统内部和国家行政管理体系里，却仍受制于诸多边界不明、授权不清的行政制约或管理限制。另一方面，院机关作为宏观管理和统筹协调全院科技资源的重要部门，缺乏法律授权，导致其行政管理权力不断虚化。同时，受制于事业单位组织形态逐渐弱化的跨机构管理协调功能，必然也无法适应当前创新驱动发展战略实施对国家战略科技力量组织方式的客观要求。从中国科学院基础性治理文件的表述来看，中国科学院内部行政管理的权力主要是基于中国科学院与院属研究所的机构设立关系，是中国科学院作为院属机构举办者身份在法人治理体系中的体现，研究所所长作为机构负责人向中国科学院院长履行职责。《中国科学院章程》规定“研究所为国立科研机构，具有科技创新自主权和管理自主权，是面向全国开放的公共研究平台”(第28条)，中国科学院“依照国家有关法律法规，经有关部门批准，设立具有事业单位法人资格的研究与发展机构(以下称研究所)、教育机构、支撑机构及其他机构；设立院机关，在院长领导下履行全院组织管理职能”(第27条)。《研究所综合管理条例》进一步明确，“研究所是中国科学院科技创新和人才培养活动的基本组织单元”，“研究所所长对中国科学院院长负责，由中国科学院任免。副所长经所长授权分管有关工作，对所长负责，由中国科学院任免。研究所法定代表人一般由所长担任”。

因此，按照现行法律地位状况，院机关是基于院长授权并依据其明确授权行使院长领导职权的办事机构。从法理上讲，作为全院行政管理部门的院机关作为事业单位内设机构并无法律确定的行政职权，对下属法人机构的行政管理权源自国务院对院长职责的确认。与国家科技行政部门、教育行政部门相比，这样的行政管理关系在权威性和稳定性上显然大大折扣，也更加凸显在行政管理法律关系中的中国科学院现有法律地位的尴尬。

三、改革国立科研机构法律性质的立法路径

(一)专门立法确认国立科研机构作为整体的独特法律性质

国立科研机构法律性质本质上反映了国家对国立科研机构在国家治理体系中的定位，是国家依据《中华人民共和国宪法》第二十条[注]“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”。和《科学技术进步法》规定履行发展自然科学事业职责的重要载体形式，也是对中国科学院等国立科研机构承担国家战略科技力量使命，服务国家战略需求；促进经济社会发展、推进等公共职能的制度化体现。因此，立法确认国立科研机构的法律性质，是事关我国创新驱动发展模式权威性、长期性和稳定性的基本问题，是全面推进我国科技治理能力现代化、促进国家创新体系建设法制化的基础性工作，是有效发挥国家公共科研体系在创新驱动发展战略中源头主体地位的必要法律保障。在其他公共服务中，我国相关立法已有范例，比如2017年11月4日通过的《公共图书馆法》，第二十二条就单独将国家图书馆作为特殊主体予以规定，明确“国家设立国家图书馆，主要承担国家文献信息战略保存、国家书目和联合目录编制、为国家立法和决策服务、组织全国古籍保护、开展图书馆发展研究和国际交流、为其他图书馆提供业务指导和技术支持等职能”。

同时，立法确认国立科研机构的法律性质是国家科技资源和科技投入改革的关键步骤。按照法治原理，通过立法明确国立科研机构作为特殊科研发展机构的法律性质是其作为法律主体依法享受权利与承担义务的制度基础，是其有效开展区别于其他科研机构和事业单位的各类型活动的法律前提。作为国立科研机构和政府公共研发体系的关键主体，建国以来中国科学院等国立科研机构就是国家公共科技资源的载体形式，也是国家财政科技投入的主要承担者，从财政投入及财政科技资源配置使用的合法性角度，也必须立法确认国立科研机构的法律性质，以保障国家财政科技资源配置和投入的正当性与安全性。此外，立法确认国立科研机构的法律性质还是加快科研院所治理体系现代化的基础任务。国立科研机构法律性质的立法缺位，直接导致其与高校学校、公共图书馆等其他文教事业单位相比，自主权缺乏必要的法律保障，政府经费拨款缺乏制度约束，内部治理缺乏必要法律授权，与机构编制、财政资产等行政部门之间法律关系不清。

因此，应当借鉴国内外成熟立法模式，明确国立科研机构作为特殊科研机构的法律性质，并通过研究制定专门条例或者法律修改的方式，在符合《民法总则》确定的民事法人制度基础上，设立符合国立科研机构创新现状及其发展规律的特殊法律主体制度，以保障其特殊的国家战略科技力量的功能与使命，并将现代院所治理结构的有益尝试和成熟经验利用法律框架更加完整、稳定地保存下来，并在此基础上逐步建立我国国立研究机构宏观管理的制度框架，全面理顺国立科研机构与政府部门、市场和其他创新主体的外部法律关系。

(二)完善《科技进步法》对国立科研机构职责职权的规定

目前，我国现行立法中涉及科研机构的规定主要集中在《科技进步法》第四章科学技术研究开发机构部分，其中虽然明确规定了“国家统筹规划科学技术研究开发机构的布局，建立和完善科学技术研究开发体系”，但是既未规定国家履行上述职权的机制和途径，也未涉及中国科学院等国家科技研发机构和体系。2007年修改后的《科技进步法》虽然从权利义务关系规范的角度强化了科研机构一般性自主权，在立法上首次区分了利用财政性资金设立科学技术研究开发机构和其他科研机构，对其管理做出不同的法律规定。但是，类似于中国科学院整体及其所属科研院所的国立科研机构，在该法中的职责职权仍不明确，特别是国家的举办者地位并未明确，国立科研机构区别于一般科研机构的特殊自主权内容及其行使仍然缺乏必要的规则保障[10]，作为调整对象的科研机构法律性质也未明确。

而且，在没有明确科研机构设立条件和审批程序的前提下，使用“从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究的科学技术研究开发机构，可以利用财政性资金设立。利用财政性资金设立科学技术研究开发机构，应当优化配置，防止重复设置；对重复设置的科学技术研究开发机构，应当予以整合”的表述，实质上明显存在调整对象不明、调整关系不清的问题，即谁有权利用财政性资金设立科研机构、谁有权优化配置整合重复设置，而这恰恰是中国科学院等国立科研机构组织管理及其改革实践中的核心问题[11]。

因此，有必要根据当前国家战略科技力量组织形态和中国科学院实际职责职权，修改完善《科技进步法》第四章的内容，增加规定中国科学院等国立科研机构在国家统筹规划科学技术研究开发机构布局、建立和完善科学技术研究开发体系中的地位和作用，明确中国科学院等国务院或国务院部委举办的科研机构在使命宗旨、机构设立和运行管理上的特殊性，依法确认中国科学院等国立科研机构在组织系统范围内的组织管理和行政协调职权。

除此以外，由于国家科研机构组织设立及其职责的特殊性，也应当探索在适当时机完善与之相关的《中华人民共和国宪法》规定。目前我国宪法中规定国家科学事业的第二十条没有涉及到国家设立科研机构的内容。而与第二十条不同，宪法第十九条(教育事业)和第二十一条(卫生体育事业)都明确对支撑和承担相关国家事业的组织机构形式做出了规定，第十九条规定“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”，“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育”，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；第二十一条则规定“鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康”。因此，可借鉴现行宪法中发展教育和卫生事业的类似规定，在第二十条中增加“国家设立战略科技力量，建立完善国家创新体系”的专门条款，使之符合国家战略科技力量在新时代国家创新驱动发展战略中的功能和性质的定位。