城市轨道交通PPP与土地联动开发研究——现状、制约因素与实施思路

马德隆，李玉涛

(中国宏观经济研究院 国家发展改革委综合运输研究所，北京 100038)

一、城市轨道交通PPP实施概况

近年来，我国PPP伴随着城市轨道交通行业一起进入发展快车道。据笔者梳理，截至2017年底，我国各地已有22个城市签约41个城轨PPP项目(表1)。从投资回报机制看，各项目基本采用“使用者付费+可行性缺口补助”，其中票价属于政府定价范围，并实行较为完善政府价格决策听证制度，而出于公益性考虑，各地政府一般将票价设定在较低水平，这样“使用者付费”收入相对偏低且固定，政府需要对可行性缺口进行补助[1]；补贴模式也已相对成熟，形成了基于客流量、运营里程和现金流三种主流补贴模式,其中前两者互斥，但经常会与第三种混用，也就是说为维持城轨PPP项目运营政府会直接给予现金补贴。

表1 截至2017年底我国城市轨道交通PPP已签约项目

资料来源：本文搜集整理。

从实践情况看，我国城轨PPP广泛存在“国进民退”、“明股实债”、定价弹性低、政府负担重等问题。把这些问题归结起来就是，在传统政府投资模式受限和严控地方政府债务风险的政策约束下，作为完全地方投资且体量巨大的城轨项目，地方政府尤其是二、三线城市为了求发展只能通过PPP运作，其他渠道能提供的融资支持非常有限，而以单纯融资为目的进行的PPP难以避免地会产生各类问题。同时，由于城轨PPP尚缺乏可持续的盈利模式，地方政府为吸引社会资本投资往往需要提供更为优厚的补贴等条件，这在财务上难具可持续性[2]。如何设计既最低伤害公众利益，又能符合社会资本收益要求，同时政府能够承受的可持续盈利模式，是目前城轨甚至大多基础设施PPP发展面临的核心问题。

二、城轨PPP与土地联动开发现状

城市轨道交通票款收入的固化，意味着要促进PPP项目财务的“内循环”，提升整个行业的可持续性，就必须要在土地上“找出路”。仅就土地综合开发而言，国内已经有很多城市通过一定创新，实现了部分土地收益反哺城轨发展的目标。

(一)城轨PPP项目与土地综合开发捆绑模式

将PPP与土地综合开发捆绑，可在城轨PPP项目一开始就研究与沿线土地综合开发问题，同步研究、同步运作、同步开发，实现房地产开发收益反哺城轨建设运营的良性互动，是目前最具可持续性的城轨项目发展模式。截至目前，内地只有深圳地铁6号线实现了二者的直接捆绑。

(二)土地一、二级开发独立补偿模式

在难以实现城轨PPP项目与土地开发直接捆绑的城市，很多地方给予地铁公司或社会资本相应土地二级开发或一、二级联动开发的权利(表2)。此类土地开发并不局限于地铁站点及沿线周边存量土地，也可能是其他区域的土地。由于建设地铁的城市房地产市场相对较好，此种开发模式总体上利润可观，相当于政府给予的“暗补”，用于平衡城轨项目出资方的收益。但这种补偿独立于城轨项目，形成了对出资方的交叉补贴，而土地开发的利润空间取决于其房地产经营等自身能力，难具有稳定性。

表2 北京、上海、深圳地铁土地一、二级开发补偿的创新性做法

资料来源：本文搜集整理。

(三)土地一级开发独立补偿模式

一些地方让地铁公司成为做地主体，赋予其土地一级开发的权利，对划定区域范围内的国有土地或农村集体土地进行统一征地拆迁，并进行适当的市政配套设施建设，使土地成为“熟地”，再进入一级市场出让。除了从土地一级开发本身获利外，更重要的是地铁公司往往可以与政府商议分享土地出让金的比例，或者通过一定形式在一级市场低价拿地待其升值又再次转让土地来赚取收益。这种模式常见于大部分二、三线城市地铁公司成立不久，尚不具备房地产二级开发资质或经验的情况。如济南、石家庄等城市，通过市政府授权地铁公司成为做地主体，主导划定区域的土地一级开发。

三、城轨PPP与土地联动开发的制约因素

(一)城轨PPP与土地联动开发的自身复杂性

城轨PPP与土地联动开发成功的案例并不多，首要的原因在于这类项目的自身复杂性，集中体现在三个方面。一是业务结构多元。此类PPP项目中既有城轨合作业务，又有土地合作业务；土地开发中既有一级开发业务，又有二级开发业务；二级开发中既有住宅地产业务，又有商业地产业务。二是收入来源复杂。除了票款收入外，项目收入还有土地一级、二级开发、配套商业、财政补贴等，来源的复杂造成未来收入时间和规模的不确定性高，收入评估难度大，特别是土地开发收入难以准确估算。三是参与主体众多。一般的城轨PPP项目公司股东就有三类，分别是政府方、土建方、设备方，建成后还要涉及到与运营方的合作，加之土地开发业务对出资方房地产业务能力的要求很高，与其他开发商的协调和沟通难度更大。

(二)土地取得的自主性与市场机制难以共存

从供地制度看，如地铁站点周边是交通用地，则最多配建30%面积的商业设施，站点又面临容积率限制，小范围开发难以产生效益；如为商业用地或住宅用地，则必须以招拍挂形式出让，这意味着出资方需要从公开市场上竞价拿地，成本无法控制。为此，一些城市采用附带条件的招拍挂、有条件的协议出让、土地作价出资等方式供地[3]。不考虑政策合规性风险，这种供地方式下出资方的自主性将大大受限，地铁公司或社会资本感兴趣的地块是否能征收、征收多大面积、土地性质变更等诸多问题没有自主权或缺乏话语权[4]。特别是很多地铁线路在建成区内建设，造成沿线几乎没有可供出让的土地。

(三)综合开发收益覆盖能力存疑

土地一级开发的收益相对固定，而二级开发的收益主要包括两部分，一部分是物业销售收入，一部分是物业的租赁收入。一是从PPP项目全周期角度看，物业经营收益能力依靠的是城市产业的发展和要素聚集能力，现金流是长期持续且逐步增长的，难以完全满足城轨早期建设和偿债资金需求，但城轨PPP项目参与各方所更看重的还是一次性的物业销售收入，对动辄25-30年的回收期限存在很多顾虑。二是城轨站点周边土地收储工作(调规、征地、拆迁、熟化等)耗时较长，而按照现行制度，土地收储工作必须在城轨项目获批后才能着手进行，这样城轨PPP项目与配套商业开发项目时序上往往不能同步，先期占用大量资金，进一步制约了将二者的直接捆绑。三是很多城市在发展过程中由于旧城改造成本过高等因素，更强调空间的向外延展而不是“纵向利用”，加之土地利用比较粗放，物业可售面积就相对较少。

四、城轨PPP与土地开发有机融合的实施思路

(一)以枢纽经济理念认识城市轨道交通

目前我国大部分城市轨道交通规划和实践中，对城轨的定位都是“准公共产品”，其票款收入不仅无法回收投资，甚至可能无法覆盖运营成本。长期以来，这种认识为政府补贴提供了依据，但也正是基于这种认识，从理念上就降低了城市轨道交通PPP盈利性和可融资性。

在项目运作中，普遍把活跃用户的规模作为衡量一个项目发展潜力的重要指标。即使项目当前盈利能力差，投资回报机制可能也并不清晰，但只要聚集了大量、稳定和长期的客流，就有能力探索出未来的商业赢利点。城市轨道交通就是这种枢纽经济优良的实体。

从枢纽经济的角度看，城市轨道站点周边空间，每天聚集着大量客流，票款收入只是来自客流的收入来源之一，而每日客流的办公、购物、娱乐、休闲和居住等消费需求，都可以嫁接在城轨之上。同时，城轨的建设还会给周边房地产带来巨大溢价。因此，要提升城市轨道交通PPP项目盈利能力，以此吸引社会资本投资，就不能仅把城轨看做是交通工具，更应该看作是蕴藏巨大商机的枢纽经济载体。

(二)建立更清晰城轨PPP与土地开发融合导向

正是基于这种枢纽经济理念，相关部委近年陆续出台指导性意见，如《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》、《国家发展改革委关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》、《住房城乡建设部关于印发城市轨道沿线地区规划设计导则的通知》等，鼓励轨道交通站点与周边土地的融合开发。不过，实践效果并没有达到预期，而多数研究者把原因归结为土地制度的掣肘[5]。

实际上，在采用有所变通的供地方式下，当前更缺乏的是清晰的土地融合开发导向机制，如规划调整是否支持、供地制度是否合规、能否征收理想地块、是否提供资金支持、能否给出项目示范等。特别是采用PPP运作城轨项目在与土地联动开发时具有天然的优势，能够从一开始投融资时就与社会资本实现出资和收益的捆绑，这是传统融资模式下难以企及的。

(三)更重视物业收益平衡长期运营亏损

很多城市都已认识到要通过土地来平衡城轨项目收益，但要求每个城市或PPP项目都实现与土地的捆绑开发显然并不现实，于是让社会资本通过分享土地出让收入成为了简单易行的方法。但是，这种方法依赖出让非沿线土地所产生的一次性收益，回到了土地财政的老路上，形成城轨的“建设—亏损—卖地(补贴)—再亏损”的循环，也助长城市“摊大饼”式扩张。

城市轨道交通可凝聚长期且稳定的客流，发展城轨的枢纽经济应契合其特性，更重视运营阶段的高强度资源开发，通过引导乘坐城轨的客流习惯于在线路和站点所及的范围内停留和消费，以此反哺城轨运营，平衡长期范围内的运营亏损。因此，这就要求从以往的更重视城轨的规划和建设，转向规划、建设、运营和开发并重，从规划建设时就从融合理念出发，做好土地预留、变性、规划等工作，实施高密度、高强度土地开发，并且通过运营和资源开发的长效合作机制平衡长期运营收益。

(四)分类推进城轨沿线物业收益反哺

不同功能的城轨线路应有不同的物业收益方式。从功能导向上看，在具备通勤功能的基础上，城轨线路大致可以分为TOD导向型和分流导向型两类(同一条线路中，也存在两种功能互相互交叉的情况)。

TOD导向型通过更好地拓展城市和聚集人口，承载更多的城市发展职能，具有相对良好的沿线土地储备和升值条件，也适合以PPP吸引社会资本参与。同时，不仅是地面和地上空间，还应以地铁为核心推进沿线地下空间综合开发。当然，PPP与土地综合捆绑开发也对地铁公司综合能力提出了更高的要求。

分流导向型即在城市建成区内建设的以缓解交通拥堵为首要目标的城轨。就我国实际而言，早先由于城市轨道交通规划与城市总体规划脱节，城轨滞后于城市发展，以至于很多城轨线路都是在建城区内建设。这类项目沿线征地拆迁难度大、成本高，不具备物业开发的土地和经济条件，但对沿线的房地产已产生了巨大的外溢增值作用，这部分收益被沿线业主无偿占有。基于弥补市场机制的失灵和发挥城轨枢纽经济的作用，需要探索土地增值税费回收机制。

我国尚未建立起以财产税为核心的直接税体系，因此城市轨道交通主要的外溢增值都附加在了沿线周边房地产上，而不是回收给城轨出资方。在未来直接税逐渐代替间接税成为主体税种的过程中，势必要借鉴美、法、日等国的模式与经验，设计城轨沿线土地增值税费回收机制，作为反哺城轨交通建设运营的有效手段。特别是在房产税推开的背景下，为建立该土地增值税费回收机制提供了重要机遇。

(五)促进城轨融资平台的转型

香港地铁公司因广泛实现“城轨+土地开发”模式而整体持续盈利，成为行业翘楚。很多地方都希望效仿港铁模式，但极少能实现自身财务平衡，而关键原因就在于港铁的成功有其特殊性，内地城市的客流量、票价、土地制度、建设强度、物业租售价格等多方面条件都与香港相差甚远。

实际上，90年代前的港铁公司与内地很多城市新成立地铁公司时的情况是非常相似的。这些地铁公司既不具备地铁运营能力，也不具备房地产开发经验，更多的是通过政府信用支持，作为负责地铁项目投融资、建设招标等前期工作的融资平台。对于他们来说，在传统融资模式受限的背景下，都需要探索转型生存的路径。

港铁的自身发展模式非常值得借鉴。从港铁公司的发展路径看，90年代后香港政府逐渐明确了城轨与城市的发展关系，为平衡城轨财务建立并逐步完善配套机制，通过推动立法加以固化。同时港铁也逐步提升自身经营水平，借助行业信用体系的形成建立了与之相适应的发展和管理模式，成为一家具备市场化运作能力的地铁公司。在上市之后，港铁在政府管控和市场化运作之间更好地求取平衡，在实现港府战略的同时“走出去”，对外输出自身资本和经验[6]。

类似的发展路径也可以在北京、深圳等一线城市的地铁公司找到，通过政府搭台、企业发展的框架，使地铁公司完成由“融资平台—政企合作—市场化运作—城镇化专业运营商”的转型。这些城市的地铁公司已有能力不完全依赖政府增信，成为市场化融资的主体。