成都市探索行政许可“首证通”破解“准入不准营”

● 成都市审改办

“先照后证”改革以来，办照容易办证难问题依然制约着市场活力。成都市在照后减证上大胆创新，探索行政许可“首证通”，其核心体现在“通”上，实施“后证”部门见“首证”后直接“发证”，破解“准入不准营”问题。

深化“证照分离”改革，是简政放权、放管结合、优化服务的重要举措。在系统推进“证照分离”改革试点工作中，四川省成都市着力在照后减证上谋创新、出实招，在成都高新自贸试验区首创行政许可“首证通”模式，对需经行政许可（审批）方可从事经营的事项进行分类梳理，确立首位行政审批事项，实施“后证”部门见“首证”后直接“发证”，原来需要2-3月甚至更长时间才能办理齐全的证照，在“首证通”模式下，现在只需“仅跑一次”、最快1天就能办好，最大限度破解准入不准营、办照容易办证难、多项关联审批互为前置等市场主体准入难题。

一、改革背景

推行“先照后证”改革以来，部分前置许可事项改为后置审批，不再实行先许可（审批）再工商登记的制度，对从事一般经营活动的市场主体降低了市场主体准入门槛。但是，对于经营涉及后置许可的项目，在取得营业执照后，还须取得相关审批监管部门许可后才能开展生产经营活动。虽然办证环节从办照前转到了办照后，只是操作流程一种平行位移，办证标准、条件、程序并没有改变，办理证照的市场主体仍然需要层层“通关”，仍然存在办照容易办证难、开张容易开业难、照后减证效果不佳等问题。以餐饮行业为例，办好各种证照手续还是需要短则3个月、长则半年的时间，凸显市场主体准入“最后一公里”难题。

2017年9月，国务院部署在更大范围推进“证照分离”改革试点，提出进一步破解办照容易办证难、准入不准营等突出问题，加快营造稳定公平透明可预期的营商环境，鼓励各自贸试验区敢为人先、积极探索，当好改革“排头兵”。2018年4月，成都高新区首创行政许可“首证通”模式，对需经行政许可（审批）方可从事经营的事项进行分类梳理，并确定首位行政审批事项进行综合管理。

二、改革探索

所谓“首证”，是指市场主体开办时在环保、工商、食药监、城管等部门申请获得的首个审批许可（备案核定）。“首证通”即是以“首证”作为审批办理“后证”（审批许可、备案核定、书面承诺）的依据，“后证”见“首证”后直接“发证”，不再要求提交重复性申请材料，只做合规性审查。“首证通”模式首先在餐饮业试点推行。

（一）确定“首证”。环保部门对成都高新区从事餐饮商业区域的项目进行统计，建立允许从事餐饮项目的“正面地址清单”库，并实现跨部门信息资源共享。在库内申请开办餐饮的市场主体可直接取得环评备案核定（首证）。

（二）注册登记。注册登记部门对已取得环评备案核定的餐饮市场主体直接发放《营业执照》，并按照“双告知”要求将相关信息推送给食药监部门、城管部门。

（三）办理“后证”。食药监部门和城管部门在收到“双告知”信息后，对已取得环评备案、营业执照的餐饮企业，在申请办理食品经营备案（许可）、招牌设置许可时，实行告知承诺制。审批时只做合规性审查，不再提供重复性资料，由申请人进行书面承诺后，直接备案（许可），即可开展相关经营活动。

（四）证后核查。食药监部门和城管部门将原来实施的证前现场审查改为证后核查，强化事中事后现场监管，30个工作日内开展证后现场核查；对于不履行承诺、不符合餐饮条件的，依法责令限期整改；逾期拒不整改的，依法进行查处。

三、改革成效

成都高新区行政许可“首证通”模式，在放宽市场准入条件的同时，将有关部门从事前审批中“抽出来”，从“严进宽管”真正转向“宽进严管”。通过相关部门间的信息共享，提高行政审批效能，推进市场监管关口前移，实现营业执照和后置许可事项联动办理，有效减轻事中事后监管的压力，进一步释放了事中事后监管的空间。总体来看，“首证通”模式核心体现在“通”字上。

（一）政府部门间信息互通。通过环保等部门的提前介入，将行业许可的核心关键审批事项事先公开，打破了部门之间的信息壁垒，政府部门对开办市场主体的经营范围可预见，申请人对市场主体开办的限制条件也一目了然，真正将“双告知”制度落到实处。

（二）市场主体开办流程便通。“首证”作为审批办理“后证”（审批许可、备案核定、书面承诺）的依据，“后证”见“首证”只进行合规性审查，不再要求提交重复性申请材料，缩短了办理环节，提高了效率。

（三）市场主体后续经营顺通。由于市场主体开办的限制条件事先公开和规避，最终实现市场主体开办“准入”且“准营”，促使更多市场主体不断涌现，破解市场主体“准入不准营”难题。

“首证通”模式，大幅降低了市场主体创办的成本，提高了办证效率。成都高新区将在此基础上，逐步实现餐饮业环评“正面清单”向“负面清单”转变，对餐饮业实施环评“负面清单”管理。通过建立完善“首证通”行政审批系统，使市场主体在开办申请时任一“首证”自由选择。企业到环保部门、工商部门、食药监部门、城管部门等任意一个窗口申请相关许可（备案、承诺）的作为“首证”，在该窗口只提交一套资料，其余“后证”直接“发证”，实现对餐饮行业行政审批事项“一窗式”集中办理，并切实强化事中事后监管，实现精准服务、精细管理。条件成熟后，还将在其他行业探索，以“首证通”模式改革推动释放市场活力、维护市场秩序、支撑就业增长、促进创业创新、服务经济发展。

图1 “首证通”实施前后流程对比