推进地方机构改革的认识与思考——基于四川省巴中市的调研分析

● 张廷发 李 智

深化党和国家机构改革是事关全局和长远的重大战略部署，任务艰巨复杂。目前，党中央和国务院机构改革已取得重大进展，省及省以下机构改革正在推进当中，为了稳妥有序推进地方机构改革工作，四川省巴中市前期对市级部门和5个县（区）共600余家单位进行了实地调研和座谈交流，共发放问卷1000余份。基于实证调研的数据和实际，初步形成了一些推进改革的认识与思考，以期对正在开展的地方机构改革有所帮助。

一、正确认识“新”与“旧”：新时代机构编制工作新形势新要求与当前机构编制管理相对滞后

党的十九大和十九届三中全会确立了党和国家机构改革的总任务和总目标，各界对于新时代机构改革给予了新的期盼，普遍迫切希望通过改革解决当前制约发展的体制机制障碍。调研结果也证实了这一点。针对“本次机构改革的期望和需求”，调研中设计了专门的题目。结果见图1。

95%以上的受访对象希望通过改革实现机构优化设置和职能、编制的科学配置，82%的受访对象希望通过改革创新机构编制管理模式，75%的受访对象希望通过改革减少政出多门、职能交叉，69%的受访对象希望通过改革减少条条干预。新时代机构改革必须紧扣深化机构和行政体制改革的总思路，突出问题导向，抓好体制改革、优化机构设置、统筹编制使用、推进政府职能转变、深化事业单位改革、创新机构编制管理，全力跟进和服务保障总任务。但在新时代新形势新要求下，当前机构编制工作模式仍相对落后。机构编制政策法规仍不完善，2007年颁布实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，在一定程度上规范了机构编制管理，但规定较为原则，且不涉及党委、人大、政协、人民团体等机构编制问题。同时，机构编制法定化的长期滞后，机构编制管理的主体、对象、内容、方式和责任追究等方面未能以法律形式固定下来，机构编制管理工作的严肃性、权威性不强。此外，机构编制部门主动作为当好参谋助手的意识有待加强。

图1 对本次机构改革的期望和需求

因此，在地方机构改革推进中，机构编制部门要积极适应新形势新要求，破除旧思路旧模式，主动将机构编制工作纳入改革全局去思考谋划落实。一是进一步强化党的政治机关意识，全面落实好此次机构改革重要部署安排，扎实推进牵头和协办的各项工作。同时以机构改革为契机，全面从严加强自身建设，持续强化担当作为，通过工作的全面创新突破展现机构编制部门新形象、新作为；二是坚决服务中心大局。坚决对标中央改革部署，准确把握改革精神，掌握改革的关键环节和重要步骤，提升思考谋划能力。同时，结合机构编制法定化工作和省、市中心工作，研究提出针对性强、操作性强的政策、办法和措施，确保改革落地见效；三是着眼新时代机构改革和机构编制管理新特点，勇于探索创新，增强工作中的预见性。通过新技术的运用，向改革、向管理、向信息技术要机构编制，以创新创优突破的思维激活机构编制工作的“一池春水”，推动形成机构编制工作新格局。

二、正确认识“供”与“需”：编制资源的持续紧张与编制需求的日益增长

随着脱贫攻坚、乡村振兴发展等重点工作任务的深入推进和行政审批制度改革的持续进行，市、县（区）承担的职能职责日益增多，工作量增加，相应地对编制的需求日益增长。这也是客观存在的实际。同时，一些部门面对职能业务增加时，按照传统思维，习惯于要求增机构、增编制，甚至地区之间、层级之间相互攀比。以巴中市为例，据初步统计，2012年至2017年间提交编委会议研究的700余个议题中，涉及增加（增设）机构、编制和职数的议题占到85%以上。随着党的十八大后“两个不突破”底线要求的提出，机构编制作为重要执政资源、稀缺资源和不可再生资源的特征越发明显，同时伴随经济下行压力，财政供养人员规模和支出的控制更加严格，机构编制增量调节的空间日趋紧缩。调研结果显示，机构编制数量与地方经济社会发展水平并没有正相关关系。图2是2017年巴中市各区（县）GDP增速和行政编制占人口比例的数据。恩阳区行政编制数量规模最小，GDP增速最快。

图2 2017年巴中市各区（县）GDP增速和行政编制占人口比例情况对比图

2013年原巴州区拆分为巴州区和恩阳区后，机构、职数增加了，但编制总量并未增加。恩阳区目前人口近60万，而全区仅有近1000名行政编制，行政编制占人口比例为1.72‰，区本级行政编制不足400名，约为省内同规模县（区）编制数的1/3，但恩阳区的GDP增速却高于其他县（区）。同时，恩阳区50岁以上年龄段比重明显低于其他县（区）。这也从另一方面表明，并非机构编制越多，机构效能就越高，科学的机构设置、适度的编制规模和合理的人员结构共同构成了机构运行的“最佳效能区间”。

因此，在地方机构改革推进中，机构编制部门不能仅仅局限于“供与需”的矛盾，而要结合地方实际重点研究如何科学设置机构、配备编制、优化人员结构。一是从有利于机构运行效能发挥和有利于市场决定性作用发挥的角度统筹谋划，并通过精简高效设置机构、科学适度核定编制，确保在编人员规模和结构处于合理区间，处理好“疏”与“堵”、“瘦身”与“健身”的关系，努力推动各类机构运行在“最佳效能区间”。二是强化“保重点、重点用编，保应急、动态用编，保运转、限量用编”理念，结合改革进程和自身实际研究机构编制动态激励机制，强化改革进程中的事前调研评估和事后跟踪问效，建立机构编制评估、考核、奖励等制度，增强机构编制的供给效应，放长机构编制的激励效应。三是科学制定党政部门的权责清单和“三定”规定，探索“三定”规定与权责清单的有机融合和动态调整，进一步理顺职责关系，最大限度解决机构重叠职责交叉、政出多门等问题。

图3 巴中市在编人员年龄分布图

图4 巴中市在编人员学历分布图

三、正确认识“集”与“散”：机构编制资源配置的不平衡与保障的不充分

一是编制核定横向不平衡。各类机关的编制核定仍缺乏科学的量化标准，特别是党委、人大、政府、政协、群团核定编制缺乏科学量化的依据和统一的标准。以巴中市市本级行政编制（不含政法专项编制）比例分布为例，市本级“四办”（市委办、市政府办、市人大办、市政协办）和纪委（监委）使用行政编制占比达到26.5%，29个政府工作部门使用行政编制占比仅为58%，部分市级部门机关行政编制仅有10名左右，存在明显的“贫富不均”。二是编制分布仍不均衡。市、县（区）机关空余编制少，乡镇虽然空余编制相对较多，但受限于个人职级待遇、地理位置、工作环境等因素，对人才的吸引力明显不足。事业编制分配也存在不平衡的现象，中小学和基层卫生院空缺编制相对较多，其他事业单位编制非常紧张。较多空编分散在不同层级不同单位，“有编未用”和“无编可用”问题并存。三是在编人员结构不合理。图3、图4是巴中市在编人员年龄结构和学历分布图，数据显示，40岁及以上人员超过60%，而30岁以下仅占14%；大专学历以下占53%，硕士以上仅占4%。此外个别单位领导职数占编制比例过大，“官多兵少”现象明显。四是事业单位“小散弱”现象突出。在巴中市市属事业单位中，编制为5名以下的事业单位占41.2%，编制3名以下的事业单位占17.6%。事业单位的分散设置，制约了事业单位的业务能力、服务质量和效率，间接造成政事不分、管办不分、公益与市场不分、事业市场“两头占”等问题。因此，在地方机构改革中，要强化机构编制动态监管调整，推动机构编制资源绿色科学配置。一是向党委、政府作出的重大部署、安排的重点工作、实施的重点项目倾斜机构编制资源。围绕脱贫攻坚、供给侧结构性改革、乡村振兴、城乡提升等重点工作提供保障，向体制调整、职能配置、机构设置、编制配备等方面积极倾斜。二是向创造更多更高的社会和经济效益的部门倾斜机构编制资源。要以职能任务为导向，探索“互联网+机构编制管理”新模式，逐步实现用数据说话、决策、管理、分析、评估，对党政机关、事业单位的履职效果进行客观、公正和准确的综合评判，将其作为优化配置机构编制资源的重要依据，促进机构编制资源动态调整，推动机构编制跨部门、跨层级有序流动，确保机构编制稀缺资源用在“刀刃”上。三是向基层一线倾斜机构编制资源。坚持以人民为中心的发展思想，在机构限额、编制跨层级调整、机构编制资源统筹使用等方面尽可能赋予县（区）更多的调整优化空间。强化对基层涉及民生重点领域的用编需求保障。在脱贫攻坚工作队、乡村学校、乡镇卫生院等领域探索“岗编适度分离”，以编制资源“流动”带动人才资源“聚集”。四是协同推进事业单位改革。适时适度跨部门优化整合职能相近、业务趋同的事业单位，破解“小、散、弱”难题。对不能跨部门整合的事业单位，在主管部门内优化职能、精简机构、整合力量。通过人员编制、技术力量、资金设备和各种资源的整合，解决“有事没人干、有人没事干”的问题。同时下放人权、事权、财权，通过“备案制编制”、“员额管理”等制度建立灵活高效的事业单位用人和分配激励机制，增强事业单位活力和创造力。

四、正确认识“管”与“活”：严格机构编制管理与管好用活机构编制资源

近年来，巴中市聚焦制度建设，出台《关于严格机构编制管理的若干规定》等规章制度，进一步明确机构编制严格管理、统一管控等要求。仅2017年就统筹空编62名，通过内部调剂解决部门增编需求115名，在编制总量不突破的前提下，守住了底线，管住了总量。但在让机构编制资源“活”起来、“动”起来上还有差距。机构编制动态调整障碍依然存在。一是跨层级调整编制难。按规定除行政区划调整因素外，已分配到市（州）、县（区）、乡镇（街道）各层的行政编制一般不作跨层级调整，致使市县之间以及县乡之间的编制调剂困难，难以解决个别县（区）编制紧缺的难题；二是跨区域调整阻力大。各部门（单位）和县（区）编制一旦核定后，都认为编制是他们“自己”的，尤其在经济发展落后地区，核减编制就相当于核减财政的转移支付，使得编制增加容易减少难；三是配套政策不完善。编制核定后，再进行动态的调整，就会涉及到人员调动、岗位设置、职数核定等一系列变动，使得编制核定容易调整难，亟需“一揽子政策”进行规范。

因此，在新时代机构改革推进中，要加大各类编制统筹使用力度，尤其要在编制总量内加强空缺编制的专项统筹。纵向统筹不同层级，横向统筹不同类型的机构编制资源，打破“一核定终身”，实现机构编制效益最大化。一是按照同一件事由一个单位负责的原则，利用机构改革对分散在不同单位的行政审批、执法、公共服务等职能进行整合，达到“一枚公章管审批、一支队伍管执法、一套机制出活力”的效果；二是在机构改革中，围绕中心任务和重点工作，合理优化机构设置，推行“大部门”、“大处（科）室”制，通过整合撤并部门和内设机构，回收、置换各类编制，达到科学配置的目的。同时强化事中监管和事后评估，以机构评估成果为依据，在改革中将职能消失、弱化单位的空缺编制充实调整到重点行业领域、基层一线，盘活编制资源；三是坚持把职能配置作为机构编制调整的依据，在改革中通过职能优化提高编制工作水平，激发潜能、释放活力。建立优化教育卫生等民生领域“动态调整机制”，依据人口流动、生源（患者）变化等情况动态调整编制，做到按需设岗、按岗设编、按编配人，发挥有限编制资源的效应。四是通过改革建立科学高效的管理体制，清除体制机制障碍和职责交叉重叠，加强“僵尸”事业单位清理规范，杜绝编制资源浪费。

图5 涉改部门担忧情况

五、正确认识“快”与“稳”：改革时间表的快要求与机构职能配置的慢功夫

此次党和国家机构改革提出了具体的时间表，要求省以下党政机构改革由省级党委统一领导，在2018年年底前报党中央备案，所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。在改革完成后，中央要对地方改革落实情况督查，时间紧、任务重、标准高、要求严。此次的机构改革又涉及大量机构的合并整合、职能的调整优化、事权的划分明晰和人员队伍的转隶归并。调研中针对“涉改部门担忧情况”专门设计了问题，结果显示，单位撤并整合后职能弱化、现有人员分流调整安置、影响个人职级待遇是最突出的担忧。见图5。要确保在“物理合并”的基础上产生“化学反应”，需要大量细致周密的工作。如何推进机构改革工作，对机构编制部门提出了更高的要求。

因此，在新时代机构改革推进中，一是严明政治纪律。把思想政治工作摆在首位，做到思想上认同改革、支持改革，行动上宣传改革、推动改革，在改革中体现机构编制部门的担当和作为。二是转变工作作风。加强与纪委监委、组织、人社、财政、审计等部门的协作配合，推动工作形式从“单打独斗”向“协同作战”转变，进一步形成工作合力，强化工作效果。严格按改革方案调整机构编制事项，改革推进中涉及工作秘密的，要严守保密纪律，严格按法律法规操作执行。三是强化风险评估。在机构整合、撤并等改革过程中，要综合考虑、妥善处理改革发展和个人感受的问题，要把工作做在前面，遇到问题矛盾要有处理预案，确保改革平稳有序推进。