改革机制谈之试点

● 周 望

改革开放以来，在丰富的改革实践尤其是新时代的全面深化改革实践中，一些持续性长、遍及性广、活跃度高的中观层次改革机制值得关注，这其中的一个重要机制就是试点。试点机制是对各种主题的试点项目、各种类型的试验区等政策测试与创新机制的总称。中国各领域改革政策的具体推行，几乎都是以试点、试验的形式展开，“试点先行、逐步推广”已成为改革工作的基本操作程序。（见表1）

试点的功能，主要在于实现改革政策的稳中求进求新。改革离不开创新探索，这自然会伴随着风险和曲折。试点的作用方式，就是通过“先行先试”，在有限范围内探索、测试新政策的实际效果，再“以点带面”，逐步把新政策推广至更大乃至全国性的范围内实施。对于新政策，相关方不免有所争论，具体执行者亦往往有所顾虑。通过开展改革试点，在局部范围内观测新政策究竟如何，是各方都能接受的一个适宜方法。经由现实验证过的试验性政策的实践状况，比理论论证都更有说服力，进而能够把改革工作从“辩论”“观望”状态尽快推进至“行动”状态。即便新政策实施遇到挫折，因试点范围有限，也能够把成本控制在完全可承受的限度之内。改革工作的稳妥性与创新性通过试点得到了近乎完美的结合。

一、试点机制的延续性

试点机制的历史根源可以追溯到中国共产党在革命战争时期特别是土地改革实践中的主动探索。在经历了不同历史阶段的实践洗礼之后，试点自改革开放以来开始被大量地运用于国家的现代化进程中，已经成为了深深根植于中国改革实践中的一个关键性机制。整体上看，试点机制经历了四个主要发展阶段，主题、类型、方式等不断更新，始终遵循着注重开拓和探索的发展精神主线。（见图1）

早在革命战争年代，中国共产党就已把“局部尝试、典型示范、逐步推广”作为一种有效的领导和工作方法，初步运用于土地改革、大生产、干部学习、整风等重要活动中。如瑞金时期的“苏区模范乡”“模范兴国”，抗日战争时期太行山根据地的“实验县”“实验村”建设等。这主要是由于在革命战争年代的特殊环境下，客观上党的上级组织难以对各地区的工作进行具体指导。同时，不同地区自身的条件千差万别，当面对一些新事物、新问题时，又没有现成的经验可供借鉴。于是，党中央鼓励各个地区充分发挥主观能动性，积极探索尝试新思路、新做法，进而通过汇总、梳理其中有益的经验，能够对更多的地区有所助益。

图1 试点机制演进简示图

新中国成立特别是改革开放之后，试点方法的应用范围进一步扩大，被各层级、各领域的党政机构运用到建设和改革中。试点进行的数量、密度、频次、类型等不断增加和扩展，量变引致质变，试点机制内容体系中的各个关键组成要素在这一时期基本相互链接成型。典型事例是1963年9月20日《人民日报》专门发表社论，肯定河北定县、山西翼城在农业生产方面的典型试验工作，进而对试点机制进行了一次较为全面的系统性总结，涵盖了试点的内涵、作用、策略性、科学性等重要内容。同时，试点机制的基本操作流程，以及与之相关的各种术语，在这一时期都已经基本确定下来，如“典型试验”“先行先试”“由点到面”“点面结合”等，这些带有特定含义的名词一直沿用至今，并且成为了理解中国公共政策、中国治理实践的必修词组。

表1 中央全面深化改革领导小组历次会议中有关于“试点”的表述

改革开放以来，作为对“摸着石头过河”这一渐进性转型战略的具体实现方式，试点机制被大规模地用于改革实践中。有改革就会有试点，在一系列关键性政策的调整过程中，进行试点基本已成为必经阶段，几乎达到了“每改必试”，就这一意义而言，试点就是改革的另一种表达甚至同义词。在这一时期，试点机制以一种前所未有的速度和节奏遍布到中国改革的舞台。同时，试点的内容和形式随之不断更新升级。在单一试点、项目型试点的基础上增加了综合改革试点、区域型试点，并持续推出了经济特区、开发区、开放区、新区、示范区、合作区、专门性试验区、综合配套改革试验区等一系列新型试点方式。

进入全面深化改革时期，试点机制朝着更为精细化的方向发展。首先，确立了试点机制发展的新思路——即通过顶层设计来对试点进行通盘统筹部署。强调试点工作要在顶层设计和指导下操作，注重对各种试点的引领、规划、指导，综合把握试点政策的界限、范围、尺度、节奏，给予地方试点更强的方向性、整体性。同时，对于矛盾问题多、攻坚难度大、涉及风险因素和敏感问题的改革试点，中央层面通过适时、适度地主动介入，强化了对试点地区的支持和帮助力度。其次，明确了试点机制的两个核心任务。一是制度创新，通过赋予试点地区更大的自主探索权限，典型的如自由贸易试验区建设，驱动试点工作创设出全新的制度方案、政策点子，而非一味热衷于抢帽子、争政策、要资金、跑项目等。同时，对试点地区的探索予以更为全面的支持，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败。二是做到可复制可推广，要求试点工作的创新和改革成果不能是“昙花一现”，必须经受得住时间和空间的双重考验。新的制度和政策不能仅限于“一时一地”，而是要在更长的时间周期、更大乃至全国性的地域范围内，都要具有同等效果的适用性。

二、试点机制的现代化

试点机制在改革实践中的功效是显而易见的，包括在地方和基层构造大样本的制度创新源地、为全局性改革提供灵感和参照、控制改革风险系数尤其是可能支出的成本代价等。同时，也要注意，既需从已取得成功的试点中提取经验，也需从未能达致预期目标的试点中总结教训，这两个方面同样重要。当试点过程遭遇旧有制度限制、改革认定遇阻、试点人员瞻前顾后等情境，改革中途停摆甚至夭折、最终不了了之的概率会大大增加。尤其是在某些情况下，人为地对试点地区附加额外的“特殊条件”，制作出所谓“盆景式、表演型创新”，造成试点成果本身失真，推广至其他地区时失效，致使试点机制丧失其应有功能。为进一步驱动试点机制驶入治理现代化的发展轨道，未来可考虑从如下几个方面对其进行优化。

在制度规范方面，要将试点实践置于法治化的框架内，规束与保障并举。通过适当授权、做实激励和免责措施等一系列制度安排，对试点地区的改革行动匹配有法有据可依的支持性规范。赋予试点政策、方案相应的法律地位或权限，明确其与现行相关法律法规的关系。同时，当出现诸如“创造性违法”、试点失败并遭受损失等情况，应对改革者予以相应的豁免。预先做好“定调”和“保底”，有利于实现既充分激发改革积极性、打消改革顾虑、又不影响到法律严肃性的状态。

在时间期限方面，对于试点工作的实施周期应有较为明确的限定，并强化对试点成果的评估和考核。试点时间过长过久，易使改革工作陷入拖沓、疲劳状态。明确试点期限，有助于增强改革者的节奏感、紧迫感。当然，针对那些较为重大或具有特殊性质的改革试点，可采取分段式安排，但也应明确每一阶段的具体时限。同时，还要根据时间表安排，实时追踪试验点的进度，做出阶段性的评估和反馈，避免试点地区出现“虎头蛇尾”“久试不改”等情况。要通过引入第三方评估体系，更为全面地反映试点工作的真实进展。

在空间范围方面，确保试点主体和试点主题这两者之间更加精确匹配。要根据试点内容属性和实际需要，充分发挥各个层级政府主体的特定优势，使之对应承担不同特质的试点任务。对于具有战略性、全局性意义，因敏感、复杂等需要改革攻坚的试点项目，应由中央政府统筹协调。尤其是当面对既得利益阻滞、改革回潮时，中央要给予改革试点工作及时有效的推动力和定力。对于教育、就业、医疗、社会治理、创新创业等直面公众、关系公众切身利益的试点项目，则应由地方和基层施展趟路和突破能力。尤其是当面对来自改革最前沿的一手材料、一线情况、直接反馈等大量“本土知识”，地方和基层要进行适宜的应对、处理和分析，这对于整体改革绩效至关重要。