建设“21世纪海上丝绸之路”视角下南海海上搜救体系构建研究

王 诺，林婉妮

(大连海事大学 交通运输工程学院，大连 116026)

一、引言

南海位于中国大陆的南方，是太平洋西部海域，中国三大边缘海之一 ，自然海域面积约350万平方公里，九段线内中国领海总面积约200多万平方公里，属于被大陆、半岛和岛屿围绕的半封闭水域。南海不仅是我国南行和西行航线进出本土的门户，更是战略防御的海上屏障，可使我国战略防御纵深向南推进数百海里[1]。通过诸多作为战略支点的岛屿，可构成一张严密的海上控制网，成为海上航运、资源开发和渔业生产等经济活动的安全保障[2-4]。

从地缘角度审视，南海国际形势复杂，我国与部分东盟国家在海上搜救的合作上缺乏互信。“海上丝绸之路”绵延数千公里，如果没有地理枢轴及空间的承启、链接和辐射，互联互通的目标将难以成立。作为我国与“海上丝绸之路”沿线国家交往的最前沿，南海已成为中华民族未来生存发展的重要空间，其安全和稳定涉及到国家的重大利益[5]。维护南海航行的安全，提高海上搜救服务的水平，是我国体现大国担当的具体表现。

南海是连接太平洋与印度洋的通道，海上船舶过往频繁，是重要的国际海上运输走廊[6]。海域内分布有3条国际主航道和27条区域性支线，途经南海的商船和货物分别约占全球的二分之一和三分之一。其中，我国80%以上进出口货物和进口石油都通过南海运输，每年经过南海海域的贸易量在1.5万亿美元以上[7]。

受自然等各种因素的影响，南海也是国际上航运安全问题最为突出的海域之一。南海接近赤道，属于典型的热带海洋性季风气候，热带气旋的发生次数占全世界总数的30%左右，对海上航行安全极为不利。根据联合国国际海事组织(IMO)全球综合航运信息系统(GISIS)中海难事故的统计数据[8]显示，1996年至2015年南海海域共发生各种船舶的海难事故达100件，死亡、失踪人数达200人(图1)。

南海是“21 世纪海上丝绸之路”的起始端，这一海域的航行安全具有典型的示范作用。在这一背景下深入探讨南海海上搜救体系的构建策略与实施路径，具有重要的意义。

图1 1996-2015年南海突发事故统计

二、南海海上搜救体系及其运行机制

(一)海上救援基地的布局及拓展

南海是我国管辖面积最大、离大陆直线距离最远的海域，搜救的范围广、跨距大，拓展救援基地的布局是完善海上搜救体系、提高搜救效率的重要物理条件。

目前，交通运输部南海救助局是我国承担南海海域水上人命救助职能的主要部门，负责该海域内的过往船舶、水上设施、遇险落水的航空器等水上人命救助，履行有关国际公约和双边海运协定等国际义务，已在广州、深圳、汕头、湛江、北海、海口、三亚等地分别设有救助基地，在珠海、湛江、三亚设置有3个动态待命救助值班点；南海第一救助飞行队在珠海、湛江、三亚、揭阳设置有4个动态待命救助值班点，初步形成了救助船艇和救助直升机相结合的立体搜救体系。据不完全统计，截止2016年底，我国海上救助系统已执行出海搜救任务3770次，成功救助各类遇险船舶1063艘，其中有124艘为外籍船舶；救助救援遇险人员16139人，其中有1512人为外籍人员；获救财产价值达328.47亿元[9]。

海上人命救助的时效性极强，救援的黄金时机稍纵即逝。IMO的统计显示，一个成年人从海上落水到体力耗尽死亡的临界时间平均仅约2小时。如果海上搜救船舶或飞机能够在2小时以内到达事故发生地，使遇险人员及时得到救助，便能显著提高人命救助的成功率。因此，国际上一般将2小时到达搜救现场作为专业海上搜救力量覆盖范围的主要参考依据。南海海域浩瀚广阔，搜救船舶航行速度缓慢，加上我国配备在南海的搜救力量薄弱，因而难以有效覆盖整个南海海域。在地理位置上，南海救助基地主要位于我国大陆沿岸和海南岛，各站点的间距达90-150海里，是发达国家的5倍以上，尤其是我国在南海的中远端还没有搜救基地，搜救任务目前主要由沿岸的三亚基地负责，根本不可能满足长距离搜救的需要。一旦发生海上事故，救援队伍在驰援途中需要花费较长时间。正常天气下，从海口乘船到距岸最近的西沙永兴岛要20个小时，到达南沙群岛需要几个昼夜。目前配备的救助直升机一般只能执行以基地为中心、半径为110海里以内的搜救任务，因此依靠救助直升机到南沙群岛执行人命搜救任务也基本上可望不可及。虽然目前永兴岛已建有机场，可以作为动态待命救助值班点起飞执行西沙群岛的搜救任务，但搜救范围仍无法覆盖中沙和南沙群岛[10]。

由上述分析可以看出，我国在南海的救助基地只能覆盖到西沙海区，对于广阔的南海尤其航线密集的南沙群岛海域还存在很多搜救空白区，因此扩礁建岛、在远海岛礁布局海上救助基地已成为当务之急。从地理位置看，除了西沙的永兴岛外，南沙群岛的永暑岛处于南海海域中间位置，紧靠香港至新加坡南海中央航线和南华水道交汇处，是海上航线最重要区段。该岛目前已建好的码头可以满足停泊大型搜救船只的需要，为搜救船舶承担油料、电力、淡水的供应，并能提供物资储存、医疗救助等服务。围绕上述两个主要的核心岛为中心，再在西沙群岛的琛航岛、珊瑚岛、赵述岛和东岛，中沙群岛的黄岩岛，南沙群岛的渚碧礁、美济礁、赤瓜礁和东门礁等地选建部分搜救待命站点，扩大南海搜救基地布局。此外，通过深入开展海峡两岸的搜救合作，还可在我国台湾控制的太平岛设立搜救及补给中转基地，提供淡水、医疗救援及日用品补给，将其打造成为我国南海搜救体系中的另一个重要基地。

提高救援设施和装备能力是加强搜救体制建设的另一重要方面。目前，我国在西沙的永兴岛已设有机场、码头、医院等基础设施，成为以三亚海事综合监管基地为依托的南海应急救援基地。下一步，可通过建设气象观测、海洋环境监测和保护、海啸预警等服务保障基地，大大提高海上搜救的应急反应能力。此外，可在永暑、华阳、渚碧、赤瓜、美济礁等岛礁建设的大型灯塔基础上，进一步配备和完善船舶自动识别系统(AIS)和甚高频(VHF)通信基站，方便往来船舶接收航行安全及预警信息，满足船舶导航、海上搜救、渔业生产和海洋防灾减灾等需要，使其成为我国面向国际提供南海航行安全服务的重要公共设施。通过科学规划，未来在这些岛礁上建立直升飞机停机坪、固定翼飞机跑道以及能够抵御恶劣天气的码头，强化其作为搜救待命站点的功能，将大大提高海上搜救效率。我国南海搜救基地布局及功能规划详见表1。

(二)海上搜救体系的指挥协调机制

我国海上搜救中心成立于1989年，主要职责是协调全国范围的海上搜寻救助；2005年又建立了国家海上搜救部际联席会议制度，初步形成了总体指挥协调、各政府部门与社会力量相互协同、共同参与的全方位搜寻救助格局，可实现海上事故发生地的搜救机构最先行动，按照自下而上的顺序依次响应[11]。对外海上搜救机构的协调，则由我国国家海上搜救中心负责。目前，我国已将“军民融合”上升到国家战略高度，这一理念已落实到南海海上搜救体系建设中，形成了军民联合搜救的指挥与协调机制(图2)。海军及驻岛部队的参与，极大地改变了南海海上搜救体系的格局。

表1 南海搜救基地布局及功能规划

图2 “南海海上搜救体系”主体架构

三、南海海上搜救的国际协作

IMO数据库中有关南海海难事故的统计记录表明，海上搜救参与主体和施救目标复杂，包括海域主权国政府、民间和多国协作搜救等多种类型：①一般情况下，海域主权国的政府机构通常是海上搜救的主要力量；②民间参与是海上搜救的重要补充力量，包括不具有政府属性的社会救助机构、各类货船和渔船等；③不同国家和地区搜救力量的协作。

(一)南海海上搜救国际合作的法理基础

海上搜救又称海上搜寻与救助(search and rescue at sea，SAR)，具有搜寻和救助两方面内容。《1979年国际海上搜寻救助公约》(以下简称《公约》)规定：搜寻是指由救助协调中心发现遇险人员方位的行为，救助是指为遇险人员转移到安全地点并提供适当服务的行为[8]。

从法理角度，海上搜救属于一种法律行为，会在施救方与获救方之间构成特定的权利义务关系，并产生相应的法律后果。有关国际法对海上搜救的主体对象、行为阶段等方面均有具体的规定，海上搜救行为从主体的权力到具体实施都有法律的具体授权。另一方面，海上搜救的重要特征是具有公益性，因而在实施中又属于政府行为。目前，直接对我国海上搜救行为进行界定的两部法律规范——《公约》和《搜救应急预案》等都是将国家政府部门作为海上搜救行动主体，授权海上搜救行为是政府的一种职能。此外，从专业角度和现实背景来看，越是大规模的海上搜救，就越需要多个国家的联合行动。而多国多专业力量同时参与海上搜救必须要有正确有效的协调与指挥，否则搜救工作就会陷入混乱，所以提高协调性是海上搜救的另一基本特征[12]。

目前，南海海域海上搜救合作已具有一定的法律与实践基础。南海的地理形态属半封闭海域，根据《公约》第123条的规定，半封闭海的沿岸国家有相互合作的义务，我国与东盟国家签订的《东南亚友好合作条约》以及《南海各方行为宣言》等条约均将此条规定纳入到了海上搜救合作的内容中。近年来，我国与越南等国已有过针对南海无争议海区如北部湾开展联合搜救的实践。此外，2014年对马航失联客机的联合搜救也是另一个典型的例子[13]。

但是，由于《公约》历经多次修改，南海沿岸国家对各版本的认同参差不齐，对一些重要概念的理解不尽一致，因而尽管《公约》明确规定各缔约方需协调其搜救行为，对有关配合上的要求也做出了具体规定，却因个别国家至今未加入《公约》，造成南海沿岸各国在海上搜救的合作方面尚缺乏统一的法理基础，各国理解的条约义务和责任还存在一定的差异，导致实质性合作缺乏法理约束[14-15]。因此，在南海海域海上搜救过程中，基本上是由我国为主导，坚持最大程度地履行国际法义务[13]。

(二)国际协作搜救机制的运行与互信

从人道主义出发，对人命与财产的救助不分国界，主动合作与积极支援，不分远近、及时地参与救助是履行国际公约的基本义务。具有一定规模的海上事故基本上都离不开各国之间的搜救合作。南海海域远离陆地，气象和海况条件恶劣，海难事故多发，在此特殊水域很难做到仅靠一国力量就能高效地完成复杂的海上搜救任务。因此，为尽可能地提高搜救效率，各国均重视与周边国家及地区开展合作。在这一方面，已有较多的国际惯例可循，如澳大利亚的搜救责任区面积广大，包含印度洋和太平洋的海域约5300万平方公里，占全球海洋面积的十分之一。为弥补其搜救力量的不足，澳大利亚与周边10个国家签订了搜救合作协议[16]。美国也与众多相邻国家签订有海上搜救合作协议或备忘录[17]。

然而，我国与南海沿岸各国在大部分海区迄今为止还较少有主动、积极的海上搜救合作。国家海洋权益认同的巨大差异，国际关系的复杂多变，国际条约约束内容及义务理解的不一致以及各国搜救实力相差过于悬殊等诸多因素，使得目前南海搜救的区域性合作一直难有作为。长期以来，我国不仅通过自身的努力保障着世界各国船舶在南海的航行自由，同时也一直在寻求加强与南海沿岸各国，包括与存在海洋权益争议的国家建立海事安全的国际合作机制。但目前只在特定海域和特殊事项上有所进展，对大部分海域尚未取得明显成效[18]，其中最大的障碍是围绕南海各群岛及周边海域归属包括海洋权利和资源方面的争端和纠纷。2002年我国与东盟签订了《南海各方行为宣言》，通过“中国—东盟海事磋商机制会议”、“落实《南海各方行为宣言》高官会议”以及《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》等一系列具体步骤，致力于推动与南海诸国在海上搜救方面的合作。在2011年第六届东亚峰会上，我国进一步提出设立30亿元“中国—东盟海上合作基金”，为南海海上国际搜救合作做出了巨大的努力。2014年我国与东盟国家围绕南海搜救首次进行了沙盘推演，2017年在广东湛江外海海域成功与东盟国家首次进行了大规模海上搜救实船演练，共动用各类船舶20艘、飞机3架、参演人员1000余人，共同探索了建立区域海上搜救合作模式，推动了中国—东盟国家海上搜救合作的新局面，为在南海海上国际联合搜救的合作积累了宝贵经验，增进了彼此间的信任。

(三)推进与南海周边国家及地区的合作

我国与南海周边国家海域划界纠纷较多，尤其是进入争议海域开展搜救时程序烦琐，严重影响海上搜救的及时性与有效性。对此，亟需与周边国家建立并完善海上重大事故搜救响应机制，约定在重大情况下，可直接进入有争议海域进行紧急搜救，以避免事故损失进一步扩大，提高海上搜救的效率。

目前，我国与南海周边国家与地区间搜救合作的演习活动较少，仅有的几次也局限于划界清楚的局部海域，各国相互之间对搜救船舶的状况及搜救程序并不完全熟悉，缺少相关共识。2014年各国针对马航失联客机的南海搜救行动，在事发海域及国际协同搜救史上均属首次，在这场突发的与时间赛跑的国际联合大搜救中，实质性深度参与的国家包括美国等达10多个，先后有几十艘舰船、几十架飞机、几十颗卫星共同参与搜索，其中甚至包括军用舰船和飞机，罕见地出现多个国家和地区搁置地缘争议、共同开展人道主义救援的场景，显现出国际上对南海的关注和人道主义的力量。由于各国装备制式和通信频段不同，缺乏统一的指挥，导致搜救过程中沟通协同困难，各国基本上是独自展开搜救行动，形成大量的重叠和遗漏区域，由此说明国际联合海上搜救机制亟需完善。要走出这一困境，需借助国际公约的权威和海事履约的基本要求，以国际上通行的行为规范为基础，在南海海域建立并完善航道航行、海上避航等专项标准和规则，推进海事安全的国际合作。在多方联合搜救方面，我国香港特区和我国台湾地区的地方搜救力量在南海联合搜救中已积累了宝贵经验。在未来的南海搜救中，两岸三方是最易协调的海上力量，大量事实也证明了进一步加强我国海峡两岸以及与香港地区之间联合搜救的必要性和可行性[14]。在此基础上，我国应加强与越南、菲律宾、马来西亚等周边国家举行不定期的联合搜救演习及沙盘推演，可以从事先议定的搜救区域、建立跨国搜救准入机制等方面入手推进南海海域海难搜救的合作。

借鉴国际惯例和实际经验，我国与南海周边国家开展海上协同搜救应重点推进的具体工作包括：

(1)制定行为规范。虽然在我国与南海周边国家签订的相关条约和文件中对搜救合作行为已有一些规定，但部分内容较为笼统，缺乏具体的操作性和明确的约束力，因而有待进一步完善。对于合作的范围、参与的部门、信息的交换方式等内容也应进一步明确或确认。

(2)明确合作模式。根据不同的合作深度与方式，可将海上搜救合作分为协助搜救、协同搜救及联合搜救等模式。为了减少南海争端对搜救合作的影响，可以先采取合作程度较低的协助搜救模式，待互信进一步增加后，再采取合作程度较高的联合搜救模式。

(3)建立合作机构。由于南海周边各国海难搜救的主管部门和职能划分不同，合作沟通时难以形成机构对接，容易产生不必要的误会和争议，对此可充分利用我国与东盟国家已有的海上搜救合作机制，建立常设的专门性协调或联合指挥机构，各国均派人员参加，以便协调来自不同国家的搜救力量，提高应急反应能力。

(4)明确合作程序。在平等、协商的基础上，应根据《公约》的规定明确所应遵循的合作流程，分清搜救的权利与义务，避免出现不应有的纠纷。此外，还应通过设立南海海上搜救基金，保障在多边合作中解决可能出现的经济补偿需要。

四、加强南海海上搜救体系建设的建议

(一)以保障“海上丝绸之路”安全畅通作为推进海上搜救体系建设、打破南海僵局的切入点

东盟是我国最重要的贸易伙伴之一，也是“海上丝绸之路”建设的优先方向。习近平主席首次提出“海上丝绸之路”倡议的地点、发言面向的听众主体清楚地体现了这一点。保障“海上丝绸之路”起点的安全畅通是推进建立区域海上搜救国际合作模式的重要共识。从前期交往来看，我国与东盟在互联互通的认知上已有一定的基础。早在2010年，中国—东盟便成立了互联互通合作委员会；2015年中国—东盟博览会以“共建21世纪海上丝绸之路——共创海洋合作美好蓝图”为主题举办了国际产能合作系列活动；同年又提出了《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2016-2020)》；2016年中国—东盟交通部长会议通过了《中国—东盟交通合作战略规划》(修订版)、《中国—东盟交通运输科技合作战略》，明确表达了共同推动“一带一路”倡议与《东盟互联互通总体规划2025》对接的意愿。从《东盟互联互通总体规划2025》中提出的基础设施互联互通、机制互联互通和民间互联互通的内容来看，与“21世纪海上丝绸之路”倡议有许多契合点[19]，表明互联互通是我国与东盟各国的共同需求，开展南海海上搜救的国际合作，正是加强互联互通的具体内容和实际行动。在以上背景下，海上搜救的国际合作将最有可能成为打破南海僵局的切入点，搁置争议，展开各方合作是解决南海问题的必然趋势。我国作为南海地区大国，更应秉持共同发展的理念，展现大国风范，首先将中国—东盟打造成休戚与共的“命运共同体”。

上述一系列外交上的成果表明，我国推进南海搜救的区域合作符合南海周边各国的共同利益：①提高南海海上救助成功率，直接关系到人命、财产的安全，以实际行动诠释“以人为本”和“关爱生命”的理念，推动南海周边各国经济的发展；②充分体现出忠实履行国际公约和国际人道主义精神，有助于树立我国负责任大国的形象，增进和南海周边各国人民的深厚友谊。海上人命救助活动的政治敏感度较低，又有明确、充分的国际法依据，因而加强在南海海域的海难救助力度容易被接受，从而为其他海上合作事务做好铺垫，有助于从低敏感领域入手化解南海问题的“死结”。

(二)扩建可深入远海、与我国南海主权大国相称的海上搜救船队

在专业上，海上巡逻船船型按船体长度共分为100米级(>100m)、80米级(80-89m)、60米级(60-69m)、40米级(40-49m)、30米级(26-39m)、20米级(16-25m)、15米级(10-15m)和10米级(<10m)共8个系列。按照我国巡逻船的配置标准，只有80米级以上的巡逻船才能承担离岸50海里以远，200海里以内水域的指定和应急任务[20]。南海大部分海域离岸大于200海里，在常态下巡逻船基本上无法深入到远海巡逻或开展搜救。能够承担远海巡逻任务的巡逻船仅有10艘左右。尽管近几年投入服役的搜救船舶数量增加较快，吨位提升明显，但与南海的海域面积和“海上丝绸之路”建设对保障海上畅通的要求相比，仍有很大的差距。因此，扩建可深入到南海中远端、与南海主权大国相称的大型海上搜救船队，是我国近期不容迟缓的重要任务。

(三)依托人工岛机场、大型船舶以及油气田平台，拓展立体搜救覆盖范围

南海海域广阔，仅以船舶开展搜救效率较低。研究结果显示，采用直升机巡视的覆盖面积比船舶常规下可增大12倍以上，救援效率提高10倍以上，因而利用飞机进行海上搜救，尤其是发展海空联合搜救对于扩大搜救面积，提高覆盖率具有重要意义，是未来发展的一个重要方向。飞机的起降点除了岛礁机场外，还可充分利用具备直升机起降甲板的搜救船以及海上油气田的钻井平台等设施。目前，在南海海域向南执行救助任务的基地除了西沙的永兴岛外，南沙各岛礁建设完成后，救助船舶与直升机便可进驻。此外，南海北部湾海域分布有我国海上油气田平台，配备有直升机起降设施，当救助直升机需要时，可以到平台加油或者转移人员。

当前，我国的救助航空器还主要依靠飞行半径有限的直升机，实践中只有将直升机和固定翼飞机结合起来，其搜救半径及识别效率才能适应南海要求。美国海岸警卫队和香港专业救助机构的搜救用飞行器都已采用了直升机和固定翼飞机相结合模式，因而我国救助航空器的组合模式也应向此方向发展。应开发航程5000公里，活动半径可达1500公里以上的水陆两用救援飞机，形成以西沙永兴岛、南沙永暑岛等为基点覆盖整个南海的搜救体系，将到达南海任何一个地点的时间控制在2～3个小时之内，可大大提高对南海紧急事件的反应能力。

(四)重视将民间力量纳入南海海上搜救体系

我国平时有大量渔船分布于南海广大海域作业，区域内航道众多，商船往来频繁，这些船舶实际上起到了海上巡逻的作用，对于提高海上搜救效率意义重大。从发达国家的经验来看，目前英国主要依靠其社会组织——皇家救生艇协会(RNLI)负责实施，约有90%的海上搜救工作由社会力量完成[21]，这一做法可为我国借鉴。但目前我国在鼓励民间力量参与海上搜救的具体措施上，如通信联络、行为规则、物资保障、财政补贴、意外保险、国家奖励、人员培训、人身安全保障等方面与国际先进水平还有一定的差距[22-23]，需要尽快完善。通过制度保障，形成专业搜救机构、海事及政府部门执法力量、海军及驻岛部队、渔船及社会民间力量等共同参与的海上搜救格局。

(五)进一步提高现代化管理水平

构建完善的南海海上搜救体系不是目的，更为重要的是该体系能够有效地运行，为此需始终不懈地提高现代化管理水平，包括开发海事通讯系统、船舶航行动态跟踪系统、海陆联合应急指挥决策支持系统等现代技术及有关设施、设备，实现对商业和渔业船舶的实时动态监控，提升海上应急指挥决策水平；在搜救资源整合、海上险情预测、预警信息沟通、海上联合应急演练及培训、海上安全宣传等方面积极作为。随着科学技术水平的提升和实际经验的积累，南海海上搜救体系的架构、响应过程及运行方式也应随之不断调整。

总之，作为中华民族振兴的宏伟战略，建立“21世纪海上丝绸之路”倡议描绘了新的国际形势下我国从区域性大国走向世界大国的愿景，为重新审视构建南海海上搜救体系的重要意义及实施路径提供了新的视角和机遇。我国应当从促进中国-东盟经贸发展这一共同愿望出发，以“海上丝绸之路”建设为契机，不懈推动与南海沿岸国家在海事安全上的国际合作，发挥国际海事组织的权威性和作为国际海事组织A类理事国的影响力，运用国际通行的技术规则，率先遵守和履行国际海事公约，以此带动南海周边国家共同形成南海国际合作秩序，通过提高海上搜救能力体现大国担当，以新的战略高度和发展理念维护南海海上航线的畅通和安全，为建设“21世纪海上丝绸之路”护航。