成熟型资源城市产业转型升级对策研究

苏晓红 张莉萍

[摘 要] 作为我国重要的煤炭基地和典型的成熟型资源城市，平顶山市产业从单一的煤炭资源开采已经发展到现在比较完整的产业体系。经济新常态下，平顶山市产业转型发展具有良好的政策和外部发展环境优势。但平顶山市产业转型升级受资源环境约束，经济社会发展问题显化。为了避免因“一业独大”而导致“矿竭城衰”，平顶山市应抓住产业转型升级的最佳时期，全力推动产业结构向中高端迈进，提升产业竞争力，构建多元化发展的现代产业体系。因此建议其依托但不依赖资源，推动资源优势向产业优势转变；化解过剩产能，做好后续保障工作；以“互联网+”为契机，加快形成现代服务业新体系；以创新驱动为引擎，助推产业转型升级。

[关键词] 成熟型资源城市；产业转型升级；平顶山市

[中图分类号] F124 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）07-0041-03

资源型城市作为我国重要的能源资源战略保障基地，长期以来存在着产业结构单一、对资源高度依赖、发展缺乏活力等问题。单一的产业结构是城市可持续发展的最大障碍，因此加快推进产业结构优化是资源型城市可持续发展的必经之路。我国经济发展进入新常态后，能源原材料等行业产能过剩问题日益严重，资源型城市产业转型升级既迫在眉睫又困难重重。2013年国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，将平顶山市被划分为成熟型城市。成熟型城市资源开发处于稳定阶段，资源保障能力较强，具有较高的经济社会发展水平，是现阶段我国能源资源安全保障的核心区。相关研究认为成熟期是资源型城市转型的最佳时期，而处于成熟期的资源型城市也是当前我国产业转型的主体。平顶山市作为我国重要的煤炭基地和成熟型资源城市的代表，应抓住城市产业转型的最佳时期，变被动转型为主动转型，从生存转型演变为发展转型，进而避免“一业独大”导致的“矿竭城衰”危机的出现。

一、平顶山市产业转型升级的优势和机遇

平顶山市是国家重要的能源原材料工业基地、中国优秀旅游城市、国家园林城市和中原城市群9个中心城市之一。平顶山市自然资源丰富，地处中原经济区核心圈，产业从单一的煤炭资源开采发展到现在的比较完整的产业体系，在产业调整方面已经积累了相当丰富的经验。

（一）自然资源丰富

平顶山市除了拥有丰富的矿产资源之外，还具有众多的自然生态和人文景观旅游资源以及水资源。平顶山市已发现有煤、盐、铁、铝、石膏、耐火粘土、石灰岩等57种矿藏，其中煤、盐、铁储量较大。煤田面积1044平方公里，原煤总储量103亿吨，占河南省总储量的51%，素有“中原煤仓”之称；盐田面积400平方公里，远景储量2000多亿吨，居全国井盐第二位；铁矿储量6.64亿吨，占河南省已探明储量的76.3%，是全国十大铁矿之一。丰富的矿产资源为平顶山市能源、冶金、建材、化学等传统工业的发展，打下了良好的物质基础。平顶山市是河南省山水旅游资源的富集区，旅游景观众多，旅游资源单体达4200多个，居河南省第二位。现已开发各类旅游景区50余处，有被誉为世界第一大佛的鲁山大佛、国家5A级旅游景区尧山风景区、国家级水利风景名胜区昭平湖和石漫滩、有着“神汤”和“神泉”之誉的鲁山温泉和汝州温泉，画眉谷、六羊山、十八垛、二郎山等风景区在河南省内外也都具有很高的知名度，被评为中国优秀旅游城市。平顶山市水资源也比较丰富，境内河流众多，流域面积100平方公里以上的有26条，建有各类水库175座，其中大型水库5座。

（二）區位优势逐渐显现

平顶山市位于河南省中南部，北临省会郑州市，东北连接许昌市，东连接漯河市，西南与南阳市接壤，西北与洛阳市接壤。处于中原经济区核心圈，是中原城市群9个中心城市之一。地处京广、焦枝两大铁路干线之间，并有漯宝铁路与两大干线相连，境内铁路总长400余公里；许平南、漯平洛、郑尧、太澳4条高速公路穿境而过，和全国高速公路网络紧密相连；距新郑国际机场100公里，离尧山机场仅有10余公里。随着郑万铁路、沙河复航、平顶山鲁山民用机场等项目的规划建设，平顶山市交通区位优势大幅提升，有助于平顶山市经济发展的转型提速。

（三）比较完整的产业体系

窗体顶端

平顶山是一座因煤炭资源而兴建的城市，工业是其支柱产业，经过多年的发展，已经基本形成了比较完整的产业体系。近年来，平顶山市积极改造提升传统优势产业，培育壮大战略性新兴产业，现已形成以能源和原材料为主体，以煤炭、电力、钢铁、纺织、化工、机电、建材、食品等八大工业基地为支撑的新兴工业体系，医药医疗器械、电子信息、新能源、新材料等新兴产业正逐步崛起，拥有一批大型骨干企业和较为完善的科技创新体系。平顶山市大力发展优质、高效、生态的现代农业，建成了一批优质的小麦、玉米、烟叶、小杂粮种植基地和规模化的养殖基地，扶持了一批农业产业化龙头企业，传统农业向现代农业加速转变平顶山市服务业从小到大，快速发展，在整个国民经济中占据重要地位，成为拉动经济发展的新动力。2016年平顶山市第三产业完成增加值是1978年的471.8倍，占GDP的比重为40.7%，是1978年的2.42倍，就业人数占城镇就业人数的比重超过40%。传统的批发零售贸易、餐饮业、交通运输、邮电通信业和金融保险业等持续壮大规模，新兴的旅游业、房地产业、信息咨询业迅猛发展，成为国民经济新的增长点，比较齐全的第三产业体系已经形成。

（四）良好的政策和外部发展环境

随着《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》、《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》、《河南省资源型城市转型发展规划（2017-2020年）》以及《平顶山市人民政府办公室关于印发平顶山市产业结构调整规划的通知》的相继出台，政府对资源型城市做出了大力调整产业结构的战略部署，并辅以一系列支持政策，这些有利的政策环境有利于平顶山市发挥自身优势，争取更多的资金项目支持。在“中国制造2025”和“互联网﹢”两大战略深度融合实施下，中西部地区承接产业转移进入新阶段，有利于平顶山市高水平推进承接产业转移，进一步改造提升传统产业，培育壮大战略性新兴产业。河南省深度融入“一带一路”建设，着力构建“一极三圈八轴带”发展格局，加快推进中原城市群一体化发展，有助于平顶山市借势登高，提升产业层次。

二、平顶山市产业转型升级面临的障碍

（一）资源环境约束趋紧

成熟型资源城市产业体系高度依赖不可再生资源，资源产业开始发展旺盛，后期开始进入经济效益缓慢下降阶段。经过长期的粗放型资源开发和初级加工，资源型城市普遍面临着地表塌陷、矿区植被破坏、水土大气污染严重等生态破坏和环境污染问题。根据现有煤炭的储量可知，平顶山的煤炭资源仅仅能够连续开采50年左右，而且经过多年来的煤炭地下开采，形成了大面积的地下采空区，造成了严重的地表沉陷。截止到2017年，采煤沉陷区总面积已达83955亩，其中农用地和建设用地占比分别为45.9%和24.5%。一旦资源枯竭，矿空人去，失地农民将会彻底失去生活来源，这也将加大就业和社会保障压力，使社会矛盾不断加剧。近年来，平顶山市越来越重视生态环境保护工作，虽然取得了一定的成效，但平顶山市的生态环境形势仍相当严峻，大气污染和工业污染依然严重。随着国家环保标准和执法力度不断提高，环境约束越来越明显。

（二）经济社会发展问题显化

由于对资源过分依赖，资源型城市在享受了资源帶来的中短期效益后，也带来了更多的经济社会问题。随着我国经济进入新常态，煤炭需求不断放缓，对煤炭资源型城市经济的影响最大。近两年来，平顶山市经济下行压力依然较大，主要经济指标增速低，在河南省的位次靠后。资源型城市国有企业比重过大，特别是能源大型国企是城市经济的重要的支撑力量。作为平顶山经济支柱的平煤神马集团，建矿六十多年以来，在稳定地方经济、安置职工就业等方面承担了大量社会责任；作为国有煤炭企业，其规模较大，从业人员多、历史包袱重；除了有较多的离退休人员之外，还有不少的因工伤残或患病职工，这无形中加大了人员的安置成本。工人已经习惯长期的单一工作模式下，并且文化程度普遍偏低，产业转型再就业时可能会面临着技能不对口、工资待遇低等问题，很难适应新的工作环境，导致各种社会问题，激化社会矛盾，增加社会不稳定因素。

（三）产业结构层次偏低

资源型产业“一业独大”是资源型城市普遍存在的问题，产业结构的严重失衡，不利于城市的可持续发展。平顶山市作为典型的煤炭资源型城市，其产业结构明显呈现出“一煤独大”和“农业小市、工业大市、服务业弱市”的特征，第二产业占比过高、第三产业占比过低的问题特别突出。2016年平顶山市三次产业比重为9.7：49.6：40.7，第二产业比重高于全国平均水平10.8个百分点，第三产业比重低于全国平均水平10.7个百分点。平顶山市三次产业内部结构也不合理，种植业在农业的比重偏高，农业劳动生产率偏低，农业发展方式比较粗放，仍然以分散的小规模农户家庭经营为主体，农业现代化总体水平不高。工业产业层次不高，能源原材料行业仍然是工业经济发展的重要支柱，高新技术产业发展滞后。2016年平顶山市能源原材料工业完成增加值占全市的59.0%，六大高耗能行业完成工业增加值占全市的32.3%，而高新技术产业的比重仅为3.5%，并且初级产品、低附加值的产品居多，高端产品、高附加值的产品较少。服务业规模偏小，层次偏低，新型业态发育迟缓，高端服务业发展相对滞后，金融、商务服务、信息服务、科技服务等现代服务业规模较小。

（四）体制机制形成束缚

由于各种历史原因，我国多数资源型城市的公有制经济比重过大，城市的发展大多依赖于一个或几个少数国有大型或特大型企业，地方的机构设置也是围绕这几个企业运行的，这种大企业、小政府的城市功能格局带来诸多矛盾，造成企业生产经营的短期化与城市要求可持续发展目标的冲突，各种利益主体之间的矛盾开始凸显。由于资源型城市受传统计划经济体制的影响最为深刻，市场经济体制还很不完善，市场竞争机制的不健全导致资源的封锁经营和低效配置，行业管理较为薄弱，资源型产品市场处于相互分割状态，众多资源型企业的运行受到影响，其他下游产业和企业的良性发展受到制约。大多数资源型国企尚未建立较完善的现代企业制度，“政企不分、政资不分”问题依然存在，尚未打破行政壁垒、垄断壁垒，影响了企业效率的提升。比如平煤神马集团于上世纪六十年代建立，具有较长的计划经济背景，受到计划思想的影响较重，长期以来早就已经习惯了国有企业的运营机制和管理制度，职工观念保守落后，创新意识不强，思想观念转变缓慢，不能及时适应产业转型的需求。

（五）技术、人才和资金产生制约

资源型城市产业转型升级应该向高质量、高效益和集约型方面发展，而转型升级的过程又与技术、人才和资金密切相关。当前资源型企业技术尚不能满足资源型城市产业转型的需要，仍然存在大量的落后产能，比如平煤神马集团转型发展，做精做深煤基化工产业链，发展煤化工产业走高端路线，重塑煤炭产业核心竞争力，这些都需要相应的技术支持，但是集团的煤化工技术与国际先进水平还存在着不小的差距；同时，集团进行产业转型进入非煤产业，如果不掌握核心技术，就难以与竞争对手进行抗衡。平顶山市人才存在着结构不合理、质量低和流失严重等问题。资源型城市的人才比较集中在资源类行业，人才结构不合理，偏重于资源开发型，缺乏发展接续替代产业所需的其他专业人才，加大了产业转型的难度。偏重于资源开采的产业结构造成了当地人才就业面狭窄，当地培养的人才又纷纷外流。由于资源产业属于劳动密集型产业，从业人员以当地的农村人口为主，文化层次较低，一旦失业，再就业难度较大。资源型城市不利的区位条件、交通的落后，信息的闭塞，待遇的低下以及污染严重的自然环境，很难吸引外部人才。从2012年开始煤炭市场“断崖式”下滑，煤炭企业发展面临着巨大的困难，为了促进销售，企业不得不放宽信用条件，增加了不少的赊销量，导致应收账款明显增加，使得企业可用资金不足，影响了企业的持续经营和转型发展。煤炭企业主要是依靠银行贷款筹集资金，融资渠道本身就很狭窄，而国家又出台措施限制高耗能行业发展，煤炭企业在融资方面更加困难。

三、促进平顶山市产业转型升级的建议

不同的资源型城市都有自己独特的区位条件和资源禀赋，各城市应发挥自身的要素优势，找准产业转型模式，明确其产业转型升级的方向和重点任务。平顶山市应紧抓产业转移和新一轮产业变革两个契机，依托产业基础，发挥比较优势，大力发展接续替代产业，着力升级传统产业和培育新兴产业，增强科技创新能力，推进产业向中高端迈进，提升产业竞争力，构建多元化发展的现代产业体系。

（一）依托但不依赖资源，推动资源优势向产业优势转变

平顶山是一座典型的煤炭资源型城市，煤炭产业一直是它的主导产业，因此应以煤炭产业的综合开发利用为依托，整合资源，不断延长煤炭产业链，壮大煤炭产业规模，推动煤化工产品转化升级，做大做强“黑色经济”。资源型城市发展的通病是过度依赖资源，因此平顶山应着力破解依靠煤炭支撑经济发展的局面，以新型工业化为主导，用先进技术改造提升能源、化工、冶金建材、装备制造、轻工食品等传统优势产业向绿色、循环、高端方向发展，培育竞争新优势，把资源优势转变为产业优势。走传统能源新型化道路，加快煤炭清洁高效利用，促进煤炭、电力行业集约发展；充分发挥煤、盐资源综合优势，走一体化、集群化、园区化发展道路，促进煤化工、盐化工和尼龙化工融合发展；引进战略投资者，加快装备改造升级步伐，提高企业设备更新，加快冶金建材产业的发展；加强自主创新、产业配套能力建设，加快研发新产品、特色装备，打造国内先进的机械装备制造基地；纺织服装、农副产品加工、特色轻工等产业应突出绿色安全、循环低耗和品牌质量，形成规模并打造品牌优势。

（二）化解过剩产能，做好后续保障工作

资源型城市产业转型升级，首先应化解过剩产能。平顶山市已在煤炭、钢铁、焦炭、水泥等行业，严格控制新增产能，逐步淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能。化解过剩产能，必须要做好后续保障工作。第一，完善落后产能退出机制，引导企业退出过剩行业，运用市场机制，逐步出清僵尸企业，加强社会保障制度建设，推动市场竞争力弱的企业主动退出；第二，健全风险防范化解机制，对产能严重过剩行业进一步加强风险动态评估；第三，健全资源开发补偿机制，出台保护环境、治理污染的相关政策和法规；第四，完善社会保障机制，做好从业人员分流安置和就业创业服务工作，建立分流失业职工跟踪管理服务台账，进一步促进失业职工再就业，并对丧失劳动能力的工人施行养老、医疗等必要的社会救助措施，保障群众生活，维护社会稳定；第五，完善资金保障机制，积极争取中央和省相关财政专项资金支持，加大扶持力度，支持化解产能过剩，促进产业结构调整。

（三）以“互联网+”为契机，加快形成现代服务业新体系

随着经济结构中服务业所占比重的逐年攀升，我国经济已经开始从工业时代逐渐向服务业时代过渡，服务业对产业结构调整的重要性，对经济增长速度保持平稳的支撑性已然凸显。而现代服务业具有高附加值、高知识人才和高技术含量等特征，是推动产业转型升级的新引擎。“互联网+”作为一种新业态、新模式、新技术，正加速对服务业全面的渗透，促进社会化分工，强势构建新型现代服务业体系，向企业主导型转变，大幅提升生产性服务业的比重。在国家全面推进“互联网+”战略中，平顶山要抓住契机，坚持现代服务业和传统服务业并举、生产性服务业和生活性服务业并重，突出发展旅游业、现代物流业两大战略支撑性服务业，积极培育电子商务、金融服务、健康养老三大高成长性服务业，改造提升现代商贸、住宿餐饮、房地产三大传统服务业，加快形成“233+”现代服务业新体系。

（四）以创新驱动为引擎，助推产业转型升级

创新是提高全要素生产率的引擎，为转型升级提供动力，转型升级是创新发展的必经之路。国内外学者从不同的角度研究证明创新驱动有利于产业结构的优化，产业转型升级的根本出路在于创新。企业是创新的主体，中央“十三五”建议强化企业创新主体地位和主导作用，十九大又一次明确指出，要建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。第一，政府应制定支持现代产业发展的扶持政策，不断深化改革，为企业自主创新创造良好环境，引导和支持各类技术创新要素向企业集聚；第二，通过政策支持和引导，支持和鼓励企业加大研发投入，建设研发平台，引导企业通过自主创新，提升核心竞争力；第三，深化人才发展体制机制改革，加快完善人才引进政策，为高层次人才提供了资金支持、项目资助、个人发展等多方面的政策保障，尽最大可能地吸引高层次人才到本地开展创新创业活动；第四，推进科技金融创新发展，大力发展创业投资、私募股权投资等各类基金，积极利用政策性贷款、企业债、境外发债等债务融资工具，创新融资方式，拓展融资渠道。

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[责任编辑：赵磊]