地方政府在集体经营性建设用地入市中的利益博弈研究

陈 振，郭振涛，吕 蒙

（1. 南京农业大学土地管理学院，江苏·南京 210095；2. 安徽省地质测绘技术院，安徽·合肥 230022；3. 南京铸源土地规划设计咨询有限公司，江苏·南京 210009）

随着我国城镇化、工业化进程的快速推进，经济社会对建设用地的需求不断增加，国有建设用地供给十分紧张，而农村集体经营性建设用地数量巨大，但其流动和权能却受到国家种种限制，未能发挥存量资源的重要作用，建设用地供应走入国有建设用地供不应求而集体经营性建设用地闲置浪费的困境。集体建设用地入市作为破解该困境的路径日益受到人们的重视，并逐渐成为农村土地制度改革的热点问题[1-6]。党的十八届三中全会明确提出“建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为集体经营性建设用地入市改革指明了方向。集体经营性建设用地一旦实现了三中全会要求的“与国有土地同等入市、同权同价”，必然触动中央政府、地方政府、集体经济组织、村民和用地企业等多方参与主体的利益，其中地方政府作为集体经营性建设用地的直接管理者和制度创新的推动者，如何平衡其在入市交易中的损益，成为土地市场能否持续健康发展的关键。因此，分析地方政府在集体经营性建设用地入市中的利益博弈，研究如何平衡其在入市交易中的损益，对探索相关顶层制度设计，构建城乡统一的建设用地市场具有十分重要的意义。

目前，关于集体经营性建设用地入市中的利益博弈问题，大多数学者都是分析不同参与主体间的利益博弈，如：刘艺等对村集体、转入方和政府三者的静态博弈分析，阐述了集体建设用地流转行为产生的过程[7]；龙凤等通过构建政府、村集体、农户和用地方的静态博弈模型，分析了集体建设用地流转的驱动力[8]；袁枫朝等认为政府、村集体和用地企业的静态博弈均衡取决于风险成本、交易成本和收益分成比例等参数[9]。而关于地方政府在集体经营性建设用地入市中的利益博弈的研究还较为缺乏，涉及的研究也仅仅是通过定性分析地方政府在入市交易的职能转换[10-14]，缺乏定量博弈分析。这些研究对促进集体经营性建设用地入市有一定积极作用，因此，以现有研究为基础，进一步明确地方政府在集体经营性建设用地入市中角色定位和博弈关键点，构建完全信息动态博弈模型，分析其可能的决策行为，探讨地方政府达到博弈均衡的条件，以期为构建城乡统一的建设用地市场的顶层制度设计提供相关依据。

1 地方政府的角色定位与博弈关键点

1.1 地方政府的角色定位

集体经营性建设用地入市中参与主体众多，各参与主体都有自己的利益诉求（如表1所示）。首先，中央政府作为顶层制度的设计者，也是该政策的积极倡导者，其关注的核心是“经济社会是否发展、社会总福利是否增加、社会是否稳定、农民权益是否得到保障”等宏观性问题；其次，地方政府是集体经营性建设用地的直接管理者，同时也是相关制度创新的推动者和利益协调者，其有“贯彻落实国家大政方针，推进地区城镇化、发展地方经济和提高地区财政收入”的利益诉求，在集体经营性建设用地入市中，其具有“社会管理者”和“理性经济人”的双重身份，在落实中央政府制度政策的同时，必然会选择实现自身利益最大化，以更低的成本推进地区城镇化，提高财政收入，发展地方经济；第三，集体经济组织以管理集体内农民共有资产、保障组织成员基本生活为职能，在入市流转中，集体经济组织的决策选择易受行政干预，但更多关注的是“获得流转收益、保障村民权益、发展集体经济和改善投资环境”；第四，在我国城乡二元经济结构下，城乡居民生活水平差距很大，农民增收渠道有限，因此，村民作为集体经营性建设用地的实际权利人，其当然希望通过入市流转获得更多经济利益和就业机会，改善生活水平，提高生活质量；最后，用地企业作为一个市场主体，以追求企业成本最小化、利润最大化为目标，对于一般中小企业而言，面对国有建设用地的高昂用地成本和繁琐用地手续，自然会选择价格相对低廉、流转相对简单的集体经营性建设用地作为企业用地，用地企业的市场需求是集体经营性建设用地入市流转的重要推动力。

表1 集体经营性建设用地入市中参与主体的利益诉求Table 1 Benefit demands of stakeholders in the marketilization of collective owed commercial construction land

虽然集体经营性建设用地入市需要众多市场主体参与，但对政策推行起主导作用仍然是地方政府。因为首先，中央政府只是宏观政策的制定者和倡导者，很少涉及具体政策的落实，从目前的中央政策可以看出，中央政府是集体经营性建设用地入市的积极倡导者；其次，在我国集体土地所有权主体虚化、权能缺位的背景下，集体经济组织作为集体土地所有权人代表，管理着集体经营性建设用地的使用方向，但由于流动和权能受到种种限制，大部分集体经营性建设用地处于闲置浪费状态，给集体经济组织带来的收益微乎其微，集体经营性建设用地一旦实现入市流转，必然给集体经济组织带来一定收益，所以其一定也是入市政策的支持者；第三，村民虽然是集体经营性建设用地的实际权利人，但长期以来，由于集体土地所有权主体虚化，村民很多情况下都是相关政策的适应者，对政策落实影响有限；另外，用地企业作为一个市场主体，也只能适应政府相关政策，对政策选择与执行起不到决定性作用。地方政府作为中央政府的代理人，其虽然有落实国家大政方针的义务，但同时也代表国家行使国有建设用地所有权，集体经营性建设用地一旦实现了十八届三中全会要求的“与国有土地同等入市、同权同价”，必然给国有建设用地市场带来巨大冲击，打破长期被地方政府垄断的土地一级市场，进而直接影响地方政府的财政收入。地方政府在集体经营性建设用地入市中既扮演监督者，又扮演参与者，承担了“运动员”和“裁判员”的双重职能，所以，地方政府的决策和行为成为入市政策能否顺利推行的关键。

1.2 地方政府利益博弈的关键点

集体经营性建设用地入市带来的收益如何分配是地方政府关注的核心，收益由入市前土地经济价值和入市后土地增值收益组成，表现形式为流转价格。根据马克思主义地租理论，土地价格实际上是地租的资本化，由绝对地租、级差地租I、级差地租II三部分组成，地方政府利益博弈的核心就是围绕这三者的归属展开。其中，绝对地租源于土地所有权的垄断，因此其必然归土地所有权人所有；级差地租I由土地自然的优劣和区位差异而产生；级差地租II由连续对土地追加投资而导致投资生产率差异而形成。根据现行《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。因此，在 “土地征收”模式下，地方政府凭借其国有建设用地供给一级市场的垄断地位，长期占有集体土地大部分级差地租I和全部的级差地租II；而一旦实现集体经营性建设用地入市，随着集体土地所有权权能的丰富，集体经济组织和农民不仅能享有绝对地租，还将获得绝大部分的级差地租I和级差地租II，而地方政府只能以管理者的身份，以其“农村基础设施投入对集体经营性建设用地的正向外部性”为由，间接参与部分级差地租I的分配，这无疑对地方政府的土地出让收入形成了巨大冲击，也是其利益博弈的关键。地方政府的土地财政收入主要包括土地税收和土地出让金，因此地方政府在集体经营性建设用地入市中的利益博弈关键点在于：如何通过土地税收和土地出让金改革，平衡地方政府的财政损益，保障其在落实中央相关政策的同时，又实现自身效用最大化，实现地方经济的平稳健康发展。

2 地方政府的利益博弈分析

集体经营性建设用地入市能否顺利推行，主要取决于地方政府的应对策略，根据上述地方政府的角色定位和博弈关键点分析，本文运用博弈论，构建完全信息动态博弈模型，对地方政府关于土地税收和土地出让金的博弈行为进行分析。

2.1 前提假设

（1）信息对称假设：地方政府拥有完全信息，对自身和其他参与主体的行为特征、策略选择及效用函数有准确的认识。

（2）风险中性假设：地方政府以中性的态度对待风险，既不是风险爱好者，也不是风险逃避者。

（3）地方政府角色假设：地方政府具有“社会管理者”和“理性经济人”的双重身份，其在追求经济利益的同时，也要兼顾社会利益和政治利益。

2.2 基本要素

（1）参与人：地方政府(D)

（2）行动集：行动指参与人为达某一目的而可能做出的行为选择，XD表示地方政府(D)的所有行动集，可分为两个阶段，每个阶段有两种行为选择。第一阶段：X1D={积极支持,消极应对}，第二阶段：X2D={参与分成，置之不管}。

（3）策略集：策略指参与者面对其它参与者的行为可能做出的所有行动方案，CD表示地方政府(D)的所有策略集，同样可分为两个阶段。第一阶段：C1D={[积极支持,(入市流转,不流转)]，[消极应对，(私下交易，不流转)]}，第二阶段：C2D={[私下交易，(参与分成，置之不管)]，[不流转，(参与分成，置之不管)]}。

（4）效用函数：指参与人选择某一策略，所获得的效用，这个效用由收益和成本共同决定。U(Di)表示地方政府(D)选择第i个策略所获得的效用。

2.3 地方政府关于“土地税收”的博弈分析

首先，地方政府(D)从其行动集X1D中做出选择，如果地方政府(D)选择“积极支持”入市政策，那么在上述参与主体的配合下，集体经营性建设用地可以顺利入市流转，此时地方政府(D)的效用函数为U(D1)；如果地方政府(D)选择“消极应对”入市政策，集体经济组织和农民作为理性“经济人”，当然希望通过集体经营性建设用地交易获得经济收益，分享由城市化发展带来的成果，但在现行法律框架下，农民集体得不到地方政府的支持，难以通过合法途径实现集体土地流转，所以“理性”的集体经济组织和农民会选择规避与突破现行法律条例，实施“私下交易”；地方政府(D)观察到后，会继续从行动集X2D做出选择，如果地方政府(D)选择“置之不管”，则效用函数为U(D2)，如果地方政府选择“参与分成”，则效用函数为U(D3)。博弈树如图1：

图1 地方政府在集体经营性建设用地入市中的博弈树Fig.1 Game tree of local government in the marketilization of collective owed commercial construction land

假设集体经营性建设用地私下交易价格x1，入市流转价格x2，其中x2＞x1，地方政府积极支持入市流转耗费成本y1，现行税收制度下，国有土地正常交易依法缴纳的税费z1、占总收益的比例a（假设集体经营性建设用地入市流转也参照此标准纳税），地方政府在私下交易时参与分成份额为z2、占总收益比例为b（为了方便比较，以上数据均为年均数据）。则在上述博弈树不同的策略组合下，地方政府(D)的效用函数分别为：（1）U(D1)= z1- y1=ax2- y1（2）U(D2)= 0 （3）U(D3)= z2= bx1。

在上述博弈树的子博弈(1)中，当地方政府选择消极应对中央政府集体经营性建设用地入市政策时，同时集体经济组织和农民选择“私下交易”时，地方政府观察到后，选择“置之不管”还是“参与分成”取决于U(D2)和U(D3)的大小。而根据效用函数：U(D3) = z2= bx1＞ 0 = U(D2)，此时，拥有“社会管理者”和“理性经济人”双重身份的地方政府，毫无疑问会以其“农村基础设施投入对集体经营性建设用地的正向外部性”为由，参与私下交易收益分成，这也符合全国各地流转试点的普遍情况。根据流转实践，地方政府参与收益分成的比例b一般在20%～50%不等，而且随着我国城镇化进程的加快，土地作为稀缺性资源，其交易价格x1必然随着区位条件改善和用途改变不断上涨。所以，在这个子博弈中，地方政府必然会选择“参与分成”。

此时，地方政府在集体经营性建设用地入市中的博弈树可简化为图2。只有保证U(D1)≥U(D3)，地方政府才会积极支持中央政府的集体经营性建设用地入市政策。由效用函数可知，x2、x1、y1既定，且x2＞x1，类比现行国有土地出让纳税规定，集体经营性建设用地入市交易需要依法缴纳的相关税费（包括营业税、契税、城市维护建设税等）占总价格的比例a约为10%[15]，地方政府参与收益分成的比例b一般在20%～50%之间。所以，要保障地方政府在集体经营性建设用地入市中的土地税收收入，需要提高a且降低b，即：需要将集体经营性建设用地入市交易缴纳的税费与国有土地市场交易区分开，提高其占土地总收益的比例a，严格控制地方政府在私下交易时参与分成占总收益比例b，保证地方政府积极支持入市的税收收入不小于消极应对并参与私下交易分成的收益。

图2 地方政府在集体经营性建设用地入市中的博弈树的简化Fig.2 The simplify of local government’ game tree in the marketilization of collective owed commercial construction land

2.4 地方政府关于“土地出让金”的博弈分析

事实上，地方政府如何应对中央政府集体经营性建设用地入市政策，除了要比较交易中土地税收的差异，更为

关注的是：集体经营性建设用地入市威胁到其土地供给市场的垄断地位，从而影响其土地出让金收入。《土地管理法》第8条规定：城市市区的土地属于国家所有；第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。在我国二元土地制度下，这两条规定使得城市化进程中建设占用集体土地的必须通过征收改变土地性质，这也就保证了地方政府在土地买卖中的双重垄断身份，地方政府可以通过“低价征收，高价出让”赚取差价，获得巨额土地财政。所以，要使地方政府真正支持集体经营性建设用地入市，保证“入市模式”和“征收模式”下地方政府的土地出让金收入大致相当是另一个重要前提。地方政府关于“土地出让金”的博弈以前述假设为基础，再次假设在“征地模式”下，地方政府土地出让金收入为z3，占土地总收益的比例为c，地方政府征地成本为y2，土地出让总收益等于前述入市流转价格x2，博弈树如图3。“征地模式”下，地方政府(D)的效用函数则为：（4）U(D4)=z3+z1-y2=(c+a)x2-y2。

图3 地方政府关于“积极支持”或“消极应对”入市政策的二次博弈树Fig.3 The secondary game tree of local government in the marketilization of collective owed commercial construction land

此时地方政府的行为选择则取决于U(D1)和U(D4))的大小，当ax2- y1＜(c+a)x2- y2时，地方政府面对中央政府的集体经营性建设用地入市改革，可能会采取“消极应对”的态度，不为土地入市流转投入相应平台和管理，同时还可能会以“农村基础设施投入对集体经营性建设用地的正向外部性”为由，私自向“私下交易”的集体经济组织和农民收取高额收益分成，甚至钻法律空子，不以公共利益为目的，滥用征收权利，以达到自身利益最大化。实践证明，在土地“征收模式”下，政府土地出让金收入约占到土地出让总收益的70%[16]，即c约为70%；国有土地出让需要依法缴纳的相关税费（包括营业税、契税、城市维护建设税等）占总价格的比例a约为10%[15]，即(c+a)约为80%，所以，征地成本y2占比不会超过20%。其中，对集体经济组织的征地补偿以土地原用途计算，集体经营性建设用地补偿一般和耕地一样以农业产出为依据，据国土统计年鉴统计，改革开放以来，国家平均每亩（1亩约合666.67m2）征地补偿约为5000元，而土地出让总收益每亩约为10万元[17]，可见，征地成本中对集体经济组织的补偿成本更少，只占出让总收益的5%左右。所以，地方政府在“征地模式”下土地出让收入占总收益的比例c过大、征地成本y3（尤其是对集体经济组织和农民的补偿成本）过小，可能是其热衷征地，“消极应对”中央政府集体经营性建设用地“入市”改革的另一个主要原因。

3 结论与建议

分析地方政府在集体经营性建设用地入市中的角色定位和利益博弈关键点，通过合理的政策设计，发挥其在流转收益分配中的调节作用，达到地方政府利益博弈的纳什均衡，是实现十八届三中全会要求的“与国有土地同等入市、同权同价”的前提。综上所述，要让地方政府真正支持集体经营性建设用地入市改革，需要满足以下条件：提高集体经营性建设用地入市交易缴纳的税费；禁止地方政府以“农村基础设施投入”为由直接参与集体经营性建设用地入市收益分配；降低地方政府在国有土地交易中土地出让金分配份额；提高地方政府征地成本。

因此，本研究提出以下建议：

（1）提高地方政府对集体经营性建设用地入市征收税费的比例。集体经营性建设用地入市收益与其所在的区位条件、基础设施环境息息相关，因此，应该考虑地方政府的农村基础设施投资，将集体经营性建设用地入市征收税费的比例和现行税收制度下国有土地交易税费区分开，对集体经营性建设用地征收“集体土地增值收益税”和“集体土地使用税”，适当提高地方政府对集体经营性建设用地入市征收税费的比例。

（2）明确地方政府只参与集体经营性建设用地入市收益的二次分配。为了保护农民土地财产权益，防止地方政府消极应对集体经营性建设用地入市，基于《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》提出的“一次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，应该禁止地方政府以“农村基础设施投资”为由，直接参与集体经营性建设用地入市收益分配，鼓励其以税收方式，通过税种和税率的合理安排间接参与集体经营性建设用地入市收益二次分配。

（3）降低地方政府土地出让金分配份额。土地作为最重要的公共资源出让后，土地出让金不应该大部分由地方政府单独支配，这样容易导致地方政府为了维护其土地一级市场的垄断地位，消极应对集体经营性建设用地入市，不利于土地交易市场的健康发展。因此，可以考虑适当提高中央政府土地出让金分配份额，降低地方政府分配比例，并严格要求将土地出让收益全额纳入法定预算程序，实行“收支两条线”管理，控制土地出让金使用方向，遏制地方政府过于依赖“土地财政”的倾向。

（4）提高地方政府征地成本。相较于国有土地拆迁补偿，集体土地的征地成本（尤其是对集体经济组织和农民的补偿成本）明显过低，这也是地方政府热衷征地，消极应对集体经营性建设用地入市的重要原因。因此，应当提高征地补偿标准，改变目前土地征收中按农业产值一定倍数补偿的标准，制定城乡统一的土地征收拆迁补偿标准，让补偿标准“随行就市”；同时，加大对地方政府滥用征地权的处罚力度，严格控制征地范围，明确规定：凡是城镇规划区范围外的非公益性的建设项目，不再征地。