新公共服务视域下残疾人事务治理机制现代化探究

余克寒

中图分类号：D669.69 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2018）8-369-09

摘要 新公共服务作为公共管理领域的前沿理论创新，有利于转变公共服务供给模式，实现资源的高效配置，强化公民的核心作用，在“精准需求”层面具有重要应用价值。文章基于残疾人事务治理特征的相关背景，通过对个案调研，从理论和实践视角对四川“量服”模式展开深入研究，分析其新公共服务体系的内在机理。研究发现，这个机理以精准需求的供给体系和自下而上的反馈机制为核心，激发了残疾人的内生性与主体性，并辅以基层细织结构变革为制度保障，信息平台为技术支撑，横向部门间协同为根本手段，立体化监督网络为外在压力，建构了多元互动的残疾人事务治理机制。最后借鉴“量服”经验，提供孜进我国残疾人事务治理能力的对策建议及路径选择。

关键词 新公共服务量 服残疾人服务 供給精准需求 治理现代化

残疾人事务治理是一项关乎国家文明进步和社会民生建设的重要工程。作为社会的弱势群体，残疾人普遍因身体缺陷而无法参与正常工作以获取稳定收入。政府作为公共治理主体，有责任通过建立完善的公共服务机制实现残疾人事务治理能力现代化，回应残疾人的多样化需求。在新公共服务理论框架[，传统以行政为主导的传统公共服务供给结构带来资源配置低效、福利依赖、精准需求缺失以及横向协同弱化等后果，因此强化以精准需求为核心、公民权利为主体的公共服务供给意识将是我国下一阶段实现残疾人事务治理现代化的重点。新公共服务在残疾人事务中的应用强调纵向权力下放和横向力量整合，激发基层组织的主体性与残疾人的内生性，并从制度上配套残疾人事务治理的要求。新公共服务在残疾人事务治理中的探索无疑将跃月残疾人的生活水平，激励残疾人的意志品质。

在全国的残联系统范围内新公共服务的理论思想已有了初步探索。四川省作为西部人口大省，其残疾人数已达254万。面对种类纷繁、数量庞杂的弱势群体，如何建立完善的残疾人服务体系、保障残疾人的精准需求是四川残联工作的内生动力。2011年四川省残联在全省推广“量服”模式，这与新公共服务框架下对残疾人事务治理的要求不谋而合。所谓“量服”模式的核心是以服务为导向，通过建立与个体的紧密关联，形成精准化和差异化的公共服务供给机制。历经七年的推广和建设，“量服”在理论指导下不仅牢固“精准需求”的核心意识，亦已構建组织结构合理、信息手段支撑、部门协同参与、监督体系完善的综合服务网络体系。中国的政治体制决定了政府具有强大的资源配置能力，作为国家的权力执行机构，政府应当借助其不可替代的权力优势与政策优势，保障残疾人的各项政策和需求得以贯彻实施。而基于残疾人事业的公益性与多样性，目前我国政府的公共服务供给机制与现实的先进要求存在偏差，责任缺失现象普遍。“量服”的实践经验，不仅是基于本地区残疾人事务发展现状的探索，对全国的基层残疾人治理都具有普适性和借鉴性。各地可根据实际从“量服”模式的新公共服务理念中寻找改革的契机，以探求残疾人事务治理能力现代化之道。

一、理论背景及应用拓展

（一）新公共服务理论基础

从理论传承的视角来看，以Denhardt为代表建立的新公共服务理论是在新公共管理的理论框架的基础上发展和完善的理论。在新公共管理理论框架下，政府应该摒弃传统公共行政模式下“划桨”的角色，尝试承担起“掌舵”的责任。其核心是引入市场竞争机制，通过市场力量进行政府变革。但在具体实践中，新公共管理理论的弊端逐渐凸显：Frederickson指出过分的强调市场力量和结果导向会导致对规则的漠视，最终可能会带来因权力滥用而产生的恶果。在新公共服务理论框架下，公民是公共管理的中心，政府的第一要务是“服务”而非“掌舵”。公共政策的决定和施行是多方参与、协同配合的结果。曾保根等在新公共服务理论基础之上提出了民主公民权理论，公共管理者应当寻求更积极的回应，以对等地提高公民的信任度，强化“公民权”地位。同时公民权的观点某种程度上是一种可以使政府和公民致的“粘合剂”，共享合作带来的效力。

（二）残联职能转变相关理论背景

职能转变和制度创新是残疾人事务治理中新公共服务理论应用的两个主要视角。对政府职能转变的传统理解是行政人员树立的“公民主权”思想。然而依靠政府职能转变的观念存在一定局限，没有制度创新为依托，则政府职能转变会因外界因素的冲击而进程滞缓。要从传统政府治理模式实现跨越，制度创新是政府职能转变的根本前提和有益补充。

维护弱势群体利益是公共治理的责任，政府在残疾人公共服务机制网络中处于核心地位。然而残疾人并不能成为政府权益保障中的被动接受人，葛忠明等从内外因的二分法出发，认为残疾人的权益维护需要主动力量参与，而不能成为权益保障的“局外人”。提供公共服务是政府的职能，但政府不应把残疾人群体当作“顾客”来看待，而应该广泛吸纳残疾人参与，强调“公民权利”和“公民本位”。残疾人保障中的“公民本位”强调政府角色和功能的转变，从机械管理者转变为组织与协调者，为社会各方参与，公民表达诉求建立环境。它实质上改变了公共决策的路径方向，以公民需求导向作为共公共政策决策的源头。基于此，许琳等提出政府借助公共权力地位，建立涵盖政策支持、社会服务、物质保障的一体化公共服务网络是残疾人保障事业发展的必然趋势。残疾人社会保障体系应在政府、社会、公民的“三位一体”框架下构建。

（三）残联制度创新相关理论背景

在以公民需求导向为核心的公共服务供给机制的转变中，政府职能属性变革是全方位制度创新下的产物。制度创新的内容涵盖组织结构创新、监督方式创新与政府流程再造。组织结构创新在西方概念中已拥有一定的实践成就。与国内相异，关于残疾人组织西方虽没有明确的定义，但各式独立的民间组织却以各种形式提供公共服务，在社会上具有崇高地位。美国、瑞典、日本等三国是世界范围内残疾人福利保障的典范，杨立雄从组织结构层面详述了以上三国在服务传递中的创新：残疾人公共服务主要来源并非源于政府资源配置，而是具有公益性质的组织机构。制度创新还与监督方式密切相关，监督是公民保障自身合法权利，防范政府失职的重要手段。残疾人若要成为公共服务供给网络的核心，平等参与利益诉求表达的渠道，完善有效的监督体系，是促进公共服务资源配置高效化的必要手段。流程再造的重点则是完善电子政务推广，石怀成等提出以政府机构为中心的做法已经制约了政府生产力的提高，限制了为公共服务的能力。在残疾人社会保障体系和公共服务体系的建设过程中，建设以“残疾人为中心”为理念的公共服务网络平台，将丰富需求反馈的渠道与体系构建。