宅基地使用权的抵押及其规范研究

张晓蒙

[摘 要]现行宅基地使用权的抵押规范并不统一且有所滞后，全国各地相继出台了宅基地使用权的抵押规范，一些地区作为试点来探索宅基地使用权的抵押制度改革。通过对相关规范的研究，探讨宅基地使用权抵押法律制度。

[关键词]宅基地使用权；抵押；规范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.23.161

1 宅基地使用权抵押规范的演进

《担保法》指出，“下列财产不得抵押：①土地所有权；②耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权”。《物权法》也明确宅基地的使用权为禁止抵押的范畴。宅基地使用权的抵押规范存在一定的局限性，农民想用手中的宅基地使用权办理抵押贷款步履维艰。为了拓宽农民融资渠道，最大化地实现农民的土地权益，近年来，我国正在逐步改革宅基地使用权的抵押制度。根据最新的规范规定，一些试点地区允许宅基地使用权的抵押贷款。2016年3月15日中国人民银行会同相关部门联合印发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《办法》）。上述《办法》指出，试点地区要依法稳妥规范推进，保障农民的合法权益。原依照《物权法》《担保法》等法律不得抵押宅基地使用权，允许在试点地区开展抵押贷款。2015年8月《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款試点的指导意见》提道，“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押”。房屋所有权和农村土地使用权这方面的权利一并抵押，有利于实现权利的统一。2015年1月国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中明确，在保证国家土地性质及耕地红线的基础上进行宅基地使用权的一系列改革，保障广大农民的土地权利实现更充分的利用。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出，“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。农民可以将农房抵押来融资，提高了农民的土地收益，赋予了农民更多的土地权益。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提道，“要缩短农民和城市居民的差距，推进农村的城市化进程，促进农民住房财产权利的最大化实现”。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提到，尽可能地实现集体建设用地与国有土地“同权”。

2 各试点地区宅基地使用权的抵押制度改革

随着互联网农业的发展，一些农民想投入人工智能设备扩大生产，还有一些农民想发展农业观光园、有机蔬菜采摘园等新型农业，提高农产品收益，但是资金缺乏，无法实现以科技带动生产。宅基地使用权抵押试点工作的推进，使农民有效地获取了土地收益，解决了资金的缺口，农民可以通过抵押宅基地使用权获得抵押贷款发展新型农业，改善了农业生产水平。

自2008年开始，全国各个地区开始尝试宅基地使用权的抵押制度改革。各个地区特点不一。例如莱芜市、铜陵市、成都市、台州市相继出台相关的政策性文件，允许宅基地使用权的抵押，获取融资收益，有效利用土地权利。各地区的规范不尽相同。莱芜市的规范中提到，为了减少抵押贷款的风险，农房所有权人必须提供担保人方可办理抵押贷款。《铜陵市农村房屋抵押融资管理办法》指出，农村住房应和宅基地使用权同时抵押，符合“地随房走”的原则。此外，最关键的一条在于该办法还规定了期限届满未按约还款的情形，农房依照相关程序拍卖，农村集体经济组织之外的人可以参与竞买。也就是说，此项规定化解了金融机构的风险，突破了以往宅基地使用权只能由本集体内部收购的限制。2009年，《成都市集体建设用地上房屋抵押登记（暂行）办法》中规定农民要证明自己除抵押的房屋外还有其他住所，没有其他住所的禁止办理抵押，这项规定的初衷在于防止农民居无定所。台州市出台的政策性文件中也提到抵押人要提供其他的住所证明。与其他几个城市不同的是，进入抵押程序后，宅基地使用权的性质也发生了变更，这项权利将变更为建设用地使用权。“2012年7月《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，提出发展以土地金融为核心的农村金融要素市场，要研究推进农村宅基地使用权和土地承包经营权的抵押贷款作为改革创新重要突破口。”[1]广东是最早作为试点的省份之一，“推行多年的事实证明，宅基地的抵押贷款很少发生违约等不良贷款的情况”。[2]然而，由于宅基地使用权抵押的规范并不完善，一旦贷款无法偿还，由于受让人必须是本村居民等种种限制，抵押权人将承担无法预料的风险。

农民住房财产权抵押贷款的方式虽有不同，但也有许多共同点。近年来，全国各地正在开展土地确权工作，这些试点地区的土地确权工作接近尾声。各试点地区的规范都规定，只有产权没有争议且经过确权并取得房屋所有权证的房屋才有资格办理抵押，将农房抵押后，农民将丧失申请新的宅基地使用权的权利。抵押时还需本集体经济组织成员投票表决，且过半数通过。另外，农房抵押贷款必须到相关部门办理抵押登记。

3 农民住房财产权抵押贷款的法律制度构想

截至2017年底，全国各个地区宅基地使用权抵押的试点工作已经接近尾声，通过不断的探索、改革，宅基地使用权的抵押规范层出不穷。宅基地使用权的抵押规范亟待修改。目前，宅基地使用权的抵押法律规范并不完善，有些规范互相冲突，存在着较大的局限性。通过分析全国各试点地区抵押规范及借鉴相关经验，总结出几点农村宅基地使用权抵押的法律构想。主要有以下几个方面。

第一，完善宅基地使用权抵押的相关立法。现行的《物权法》《担保法》《土地管理法》等法律都规定宅基地使用权属不得抵押的范围，近年来各地区不断出台农民住房财产权抵押贷款的法律文件，都和上述法律相冲突，特别指出依照《物权法》《担保法》等法律不得抵押宅基地使用权，可以突破上述法律限制，在各个试点地区开展宅基地使用权的抵押贷款，例如京、津、冀等地区都开展了抵押试点工作，并且取得了不错的成效，值得借鉴。建议在立法中废止宅基地使用权不得抵押的条款，从而使宅基地使用权的抵押合理、合法。第二，在立法中规定只有经过确权且取得权属证明的房屋及宅基地使用权才可以抵押。近年来，全国各地区的农村土地确权工作正在进行，很多省份都已完成了土地确权工作，农村土地确权是宅基地使用权抵押的前提条件，一旦没有完成确权的宅基地使用权进入抵押程序，必将引起很多争议，所以，在抵押环节中，相关部门审核权属证书非常有必要。第三，宅基地使用权取得抵押必须登记方可生效。如果未经相关部门登记，则不产生法律效力。登记程序符合规范的规定，可以保护抵押权人及相关权利人的合法权利不受到非法侵犯。第四，将农房及宅基地使用权抵押之前，应当召集本集体经济组织成员开会，会议中全体成员投票表决，且半数以上通过方可。本集体经济组织的成员将宅基地使用权抵押后，一旦无法还款，抵押权的实现将关系到整个集体经济组织的权益，所以抵押前要经过本集体经济组织成员半数以上表决通过。第五，抵押权实现时将受让主体扩大到本集体经济组织之外。“法律应当允许本集体居民以及非本集体居民都可成为受让主体。但宅基地使用权抵押权实现时，应当告知本集体居民在同等条件下享有优先购买权”[3]，保障农村集体组织成员的优先购买权，有利于保护集体经济组织成员的土地权益，从而使宅基地使用权合理、合法地抵押。

参考文献：

[1]袁锦秀.农村宅基地使用权法律问题研究[M].北京：中国商务出版社，2013：74.

[2]倪子晶.当前我国农村土地流转法律制度研究[D].北京：中国科学院研究生院，2014.

[3]谢家银.农村宅基地使用权抵押面临的现实困境及路径选择[J].广西社会科学，2016（5）.

[基金项目]本文系河套学院科学技术研究项目“宅基地使用权流转的法律问题研究”（项目编号：HYSQ201740）相关研究成果。