论行政法中法定程序与正当程序的关系

摘 要：权利应当是一系列解决冲突的程序，公平正义关乎实体，更关乎程序。行政程序中，法定程序在我国确立已久，但正当程序只在司法实践中得到运用和发展。探讨法定程序与正当程序的关系问题，有利于发挥程序功用，促进中国法治由以法治国向良法善治转变。

关键词：行政程序；法定程序；正当程序

近年来，权利保障与公平正义逐渐成为主流话语。但行政领域的纠纷频发与诉讼骤增，使我们不得不认真审视行政程序的功用。因此，厘清“公平正义既是指司法机关在行使司法权时应该坚持公平公正，也指行政机关要坚持依法行政” ，这一要义极为重要。

一、行政程序的界定

（一）法律程序

张文显教授表述认为，法律程序是指人们进行法律行为时必须遵循或履行的法定时间与空间上的步骤和形式，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。

（二）行政程序

1.行政程序的定义

姜明安教授认为：“行政程序是指行政行为的过程、步骤、顺序、方式、形式和时限。”张树义教授认为：“……指行政权力运作的程序，它是作出行政决定所遵循的方式、步骤、时限和顺序，通过程序来制约行政权力。经比较容易得出理解上的共通之处。因此可综述为：行政程序指行政主体在实施行政行为时必须遵循的内容涵盖方式、步骤、时限、顺序等方面的程序规范。

2.行政程序的功能

论及行政程序的功能，最不能忽视的便是对行政主体行使行政权力的控制。可以说，行政程序主要是为行政主体而非行政相对方设定义务的。行政相对人通过对行政程序的经历，不仅保护了自己的实体性权利，还保护了程序性权利，而程序性权利即从行政程序中衍生而来。

二、行政程序之法定程序

通常意义上，法定程序指依照有关法律法规的规定，在限定的期间内、特定的阶段，国家机关或有关单位及公民依法履行职责，针对某一事项具体处理问题的步骤和方法。关于法定程序之“法”是否应包含规章是一大讨论焦点。就个人看来，将规章纳入程序所需遵循的依据之中，具有充分的理论及现实基础作支撑。只要规章设定的程序规则与上位法相协调，就应当属于法定程序规则而予以遵守。这也是是司法实践推动行政法学发展的必然趋势。

三、行政程序之正当程序

由于我国法律传统历来缺乏程序观念，也未曾在法律层面上确立正当程序，若想清晰地表述显然有些困难，但倘若从零星、繁杂的案例中总结其形象，我们则可以头头是道。因此，我们只能从零星、分散的案例中，窥见我国以法官为代表为主导对正当程序原则的接纳和运用。

《最高人民法院公报》在2005年公布的“张某银案”，对其后类似案件的指导作用较为明显。该案中，江苏省高院认为：“……根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。”此外，“田某案”“刘某文案”都是我国司法实践接纳、运用正当程序原则的标志性事件。

至此，不得不对其内涵进行探讨。何海波教授的表述最为传神：“人们希望，在行政过程中，行政行为应当由中立无偏的行政机关及其工作人员作出；……应当遵循适当的方式、步骤和期限；……让当事人能够知晓自己的处境，并能够对问题发表意见；……行政机关作出对自己不利的决定，能够说明理由。这些原则有一个概括的总称，叫‘正当程序。”

正当程序原则的内容主要可以提炼为：①任何人不能成为自己案件的法官；②说明理由；③任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取意见的机会。有学者概括为三个核心要素：①排除偏见；②听取意见；③说明理由。我们有理由认为，在正当程序概念普遍化的进程中，利用正当程序……对于保证行政……良性运行，避免公民个人免受一切形式的不应有之害，实在是不可多得的好办法。

四、行政法中法定程序与正当程序的关系

二者的差异性主要体现在三个方面：

第一，定义不同。法定程序原则指依照有关法律法规的相关规定，在限定的期间、特定的阶段，国家机关或有关单位及公民个人依法履行职责，具有逐步、不可逆转性的特点。正当程序原则是指行政主體在实施行政行为过程中应按照正当、适合的程序进行，不仅要符合法律法规的要求，还要以大众理解范围内的适当方式进行。此种意义上，正当程序原则的要求显然更高。

第二，二者内涵不同。法定程序原则要求行政主体在实施行政行为过程中必须遵循法定程序，这种法定程序应是法律法规（包括规章）明确规定的，涵盖众多方面。只要违反这些规定都可被认为程序违法。而正当程序原则还必须考虑程序的正当性和适当性，主要是：①当法律法规有明确程序规定时，行政主体应本着善意进行；②当存在多个不同程序规定时，行政主体应选择最有利于当事人的程序，且“最有利于”的判定标准应参考行政相对人的看法；③当法律法规缺乏对实施某一行政行为的程序规定时，行政主体应当参照相关程序规定，且须听取行政相对人的建议。

第三，价值理念不同。法定程序原则的侧重点在于程序的“法定性”，而正当程序原则还要求行政行为的合理性。此亦是其自身优越性使然，更是程序正义的要求。

尽管法定程序与正当程序（或两种原则间）存在许多差异性，但二者间依然存在紧密联系。行政行为体现的是国家机关代表人民管理社会公共事务，这也是其法定性的根源所在，因此除经过严格的立法活动，任何人都不能随意改变实施行政行为所需遵循的法定程序。由于个人利益深受行政主体实施行政行为状态的影响，除严格遵循法定程序外，还必须追求行政行为的合理性、正当性、适当性。二者就如同一辆车的两个轮子，齐头并进，轮子不同，但目标相同。

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作者简介：

王丽（1993～ ），女，湖北大学。研究方向：宪法与行政法。