重大行政决策程序立法有关问题研究

申昕　徐晓明

【摘要】防止重大行政决策失误已成为当下行政管理必须高度重视的问题。推进重大行政决策程序法治化具有民主、理性、权力制约价值。目前，我国重大行政决策程序法治化实践中存在着地方立法明显、基本内涵确定不统一、目录管理制度未系统构建、行政问责制度运行未能常态化等问题。重大行政决策核心程序的规范运行需要通过构建决策事项目录制定、决策调研、信息披露、意见反馈、决策后评估等保障性程序作支撑。

【关键词】重大行政决策 法定程序 基础程序

【中图分类号】D9 【文献标识码】A

“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”①现代行政程序法治理论已充分证明推进重大行政决策程序法治化已成为规范重大行政决策权力运行，防范重大行政决策失误的必由之路。正是基于此，党的十八届四中全会提出了“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”的目标要求。推动重大行政决策程序法治化问题研究，已成为当下理论与实务界亟待回应的课题。本文以重大行政决策程序价值为研究切入点，在对我国推进重大行政决策程序法治化存在问题进行剖析的基础上，以规范、保障重大行政决策“五大程序”运行为目标，②对重大行政决策基础性保障程序立法问题作探讨。

价值探究：为重大行政决策程序立法厘清理念障碍

推进重大行政决策程序法治化之所以是防止重大行政决策失误的基本路径，这是由其所具有的以下价值所决定的：

民主价值：重大行政决策民主化价值需求。推进民主决策要求重大行政决策必须体现民主的要求，反映民主的意愿，体现民主的利益。通过推进以决策信息公开、公众参与、决策听证、专家咨询论证等民主程序为核心的重大行政决策程序法治化建设，能够大大增强重大行政决策的开放性与透明度。

理性价值：重大行政决策科学化目标需求。就重大行政决策事项而言，其预期目标能否最终完全实现取决于行政决策的科学化、民主化程度，而科学化、民主化的程度就其本质而言就是理性化程度。如何提升重大行政决策的理性化程度，笔者认为，依托重大行政决策法治化程序所具有的权利保障、权力监督、利益均衡等民主制度所体现的理性价值对于提升重大行政决策的科学化、民主化程度是非常有益的。推进重大行政决策程序法治化要求重大行政决策者们要在跨过厚重的必经程序“门槛”，经过严密的权力运行“滤网”后，秉承科学的利益平衡观，仔细权衡各种决策要素的轻重，科学合理地作出决策，从而充分体现程序法治的理性价值。

权力制约价值：重大行政决策权力运行监督需求。“经验告诉我们，政府既不具备充分的理性，也不拥有完备的德性，它从来就不是一个全知全能的道德圣人。如果不对政府进行有效约束，政府就会犯错，就有可能侵犯民众的权利。”③因此，对政府权力进行有效监督应当成为任何一个国家权力监督体系中必须解决的问题，而强化对重大行政决策权力运行监督则显得更为关键。现代行政程序法治理论已充分证明，加快重大行政决策程序立法对于压缩重大行政决策权力自由任意空间，制约监督重大行政决策权力运行具有重要的实践意义。

存在问题检视：把脉重大行政决策程序实践之症结

在国家统一法层面上还没有就重大行政决策程序进行统一立法的宏观背景之下，目前在推进重大行政决策程序法治化过程中，以下几个方面的问题值得关注。

重大行政决策程序地方性立法明显。一方面，在国家政策层面上，《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等规范性文件都从政策层面对重大行政决策程序提出了规范要求。另一方面，在立法层面，我国关于重大行政决策程序的立法主要散见于一些政府规章等地方性法律文件之中，而这些地方性立法更多地是集中在近几年。

重大行政决策基本内涵界定并不统一。推进重大行政决策程序法治化首先需要准确界定“重大行政决策”基本内涵，正确理解“重大行政决策”基本内涵是进行重大行政决策程序立法的基本前提。通过对目前重大行政决策程序立法的梳理可以看出，目前立法者关于“重大行政决策”内涵的理解并不一致，主要呈现出多样化、不统一的特点。

重大行政决策目录管理制度尚未系统构建。趋利避害、利益最大化，是市场经济条件下“经济人”的本能，这一点行政许可决策机关也不例外。没有科学明确具体的重大行政决策目录，行政决策机关在什么事项属于重大行政决策事项判断问题上就拥有了很大的自由裁量权。因此，在没有明确细化规定的情况下，“重大行政决策”这一不确定法律概念的运用会在一定程度上弱化决策机关启动重大行政决策“五大程序”的刚性，为决策机关规避、拒绝启动“五大程序”提供了制度“漏斗”空间，使得重大行政决策制度难以有效落地。

重大行政决策责任追究未能常态化。“有权必有责”是行政法治的基本原理，决策失误必然要承担决策法律责任。就重大行政决策而言，在出现重大行政决策失误时，如何问责以及决策者究竟承担什么样的法律责任，我国《行政机关公务员处分条例》已经作出了部分规定。④尽管党的十八届四中会提出了建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的要求，但在具体实践中，我国的行政问责制度运行因各种原因却未能实现常态化，还普遍存在着问责范围欠全面、问责制体系欠完备、问责路径不够清晰、问责制可操作性不强、问责不及时、问责随意化、责任追究刚性不足等问题。

完善设想：重大行政决策程序立法需关注的五个基础保障程序

为落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的重大行政决策“五大程序”的要求，推动政策“落地”，在重大行政决策程序立法中，应当重点强化以下几个方面的保障性程序建设：

决策目录确定程序：为重大行政决策权力运行提供基础指引。作为重大行政决策的基础环节，制定重大行政决策目录是一个地区或部门进行重大行政决策的前提。作为重大行政决策目录制度的重要内容，重大行政决策目录制定主体、制定程序、决策事项分类、动态管理等直接关系到重大行政决策制度的整体运行效果。因此，完善重大行政决策目录确定程序应当成为重大行政决策程序中的一个最为基础性的源头性程序环节。

笔者认为，重大决策目录确定程序的制定应当重点解决三个方面的问题：一是目录制定主体问题。从强化决策权力运行监督的角度出发，重大行政决策事项范围的确定不能交由行政决策机关自身来确定，宜通过立法机关来统一确定比较合适，而具体项目则交由各地各部门自我确定。例如，《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第三条、《江苏省行政程序规定》第二十七条统一规定了重大行政决策事项的范围。二是制定程序问题。由于重大行政决策事项事关重大社会公众利益，因此在确定重大行政决策事项具体目录时，应当通过引入公众参与机制，扩大程序开放性，让公众参与其中，通过有效的官民互动，尽可能对重大决策事项的内涵与外延有更为准确的把握。三是目录动态管理问题。行政管理的动态性决定了重大行政决策事项目录的制定必定是一个动态变化的过程，通常体现一种阶段合理性特点。因此，目录制定机关要根据不同时期行政目标任务的需求，建立目录动态管理制度与目录事项进入与退出机制，通过在对目录清单进行动态评估的基础上，对重大行政决策目录事项适时作出调整。

决策调研程序：为重大行政决策提供基础信息支撑。“没有调查就没有发言权”。信息是一切行政决策的基础和前提，没有准确可靠的有价值的信息作为重大行政决策基础，重大行政决策必定会成为无源之水、无本之木，其科学性、合理性必然会遭受质疑。依托重大行政决策调研程序，可以在重大行政决策早期就能够制度化地收集事关重大行政决策的各项基础信息，通过对重大行政决策的必要性、可行性、风险等级等进行初步论证，从而为重大行政决策预先把脉，有效避免因重大行政决策过分超前或滞后所可能带来的重大行政决策资源浪费或者重大行政决策不作为等决策失误问题的发生。从目前立法情况来看，各地对决策调研程序的规定过于概括，程序运行缺少刚性，存在操作性不强、调研随意性的问题。

如何富有质态地、有针对性地进行重大行政决策调研？笔者认为，一方面，从目标层面来说，重大行政决策调研主要包含四个方面的内容：一是对重大行政决策实施对象发展趋势的预测；二是对重大行政决策可行性的调研评估；三是对重大行政决策将来可能的运行效果进行调研评估；四是对重大行政决策风险进行综合评估。通过坚持发展与稳定统筹来防范决策的社会稳定风险、通过坚持成本与效益分析来防范决策的财政风险、通过关注决策的正当性来防范决策的道德风险。另一方面，从调研程序层面来说，要通过建立调研程序启动机制、明确调研责任主体、调研形式、调研频率、调研报告制作等进一步强化调研程序运行的刚性，改变决策者对于调研程序可有可无的错误认知，让调研程序成为重大行政决策的硬性基础程序。

信息披露程序：为重大行政决策权力运行营造透明环境。作为重大行政决策的核心程序，公众参与程序的有效构建与运行需要相关保障机制的支撑，缺少有效的公众参与保障机制作支撑，公众参与重大行政决策只能是流于纸上，参与质态也不会高。因此，信息披露制度应当成为公众参与重大行政决策的核心保障机制。

公众参与既是一个历史话题，又是一个时代命题，无论在发达国家还是在发展中国家，公众参与在国家的政治文明建设和社会治理中的作用不可小觑。⑤在经济全球化的当下环境里，公开透明已越来越成为高信任度组织的关键特征，公开透明精神已成为政府重建公众信任的最重要渠道。⑥行政决策民主过程中的实质性参与，要求参与人事前必须获知充分的决策信息，在重大行政决策过程中，社会公众知情权如得不到及时有效的保障，其势必难以有效参与重大行政决策。

意见反馈程序：为重大行政决策权力运行营造双向交流机制。服务型政府的构建需要各级政府构建高效的行政回应机制来支撑。以服务型政府的标准来审视我国现行重大行政决策制度建设，在行政回应机制建设层面上，目前，针对社会公众而构建的重大行政决策意见反馈程序还未能得到系统构建，公众参与双向互动不够，这在一定程度上影响到了公众参与重大行政决策的热情，客观上既不利于公众参与程序的有效运行，最终也影响社会公众对于重大行政决策的认同感。笔者认为，重大行政决策机关除了以一种更加广阔、开放的心态与胸怀自觉主动地接受来自社会各界有关重大行政决策的建议信息外，应当及时认真地处理公众的意见及时认真地并将及时将情况迅速反馈给社会公众，并向社会公开。

如何构建高效的重大行政决策意见反馈程序？笔者认为，我国有些地方的规定值得学习借鉴。例如，《江苏省行政程序规定》第三十三条规定，“决策事项承办单位应当将公众对决策方案草案的意见和建议进行归类整理，对公众提出的合理意见应当采纳；未予采纳的，应当以适当方式说明理由。”该立法例建立了意见不采纳说明理由制度。这一制度的建立能够从客观上倒逼重大行政决策机关以更加客观理性的态度对待社会众提出的建议，而不是将征求意见的过程仅当作形式主义的“面子工程”。

决策后评估程序：为重大行政决策权力运行提供动态矫正机制。政府认知能力的有限性从根本上决定了重大行政决策后评估程序存在的必要性和正当性，而任何一项重大行政决策的做出都只能是一个反复试错与不断纠正的过程。这个动态过程必然要求决策机关要对已经作出的重大行政决策及时作出执行评价与反思，并作出适时修正。就我国现阶段而言，改革全面深化的现实宏观背景更加凸显了重大行政决策阶段合理性特点，对重大行政决策适时作出动态评估，并作出是否保留、取消或者修改的决定显得非常必要。通过建立完善我国重大行政决策后评估程序，构建重大行政决策实施后评估机制，使重大行政决策紧跟社会现实，实现重大行政决策与变动的社会现实有机衔接，科学合理地区分行政权力与公民权利的边界，实现重大行政决策作出、修改和废止相统一，使重大行政决策永葆科学性与民主性。

目前，重大行政决策后评估程序在我国一些地方重大行政决策程序规定中已经有所体现，但其建设还很单薄，非常概括。按照行政法治的基本要求，重大行政决策后评估程序要重点在评估程序启动机制、评估主体、评估方式、评估结果使用等方面作进一步完善。首先，通过明确评估程序启动时效制度、启动主体制度等，增强评估程序启动的刚性，防范行政决策机关的评估工作“惰性”，推进后评估程序运行的制度化、常态化。其次，通过扩大评估公众参与度、丰富信息采集机制、创新多元评估方式，引入第三方评估机制等，让评估过程变得更加民主、更加科学。最后，通过科学确定评估要素，在指导思想、价值目标、技术规范、决策效益等重点要素层面进行评估，强化评估结论的科学性与权威性。

作为一项重要的行政决策制度，重大行政决策程序目前在我国还未能得到全面系统化地确立，总体上仍呈现一种零星而不统一的状态，许多理论与实践问题值得探索与研究。只有不断深入挖掘、剖析当下重大行政决策程序实践中所存在的各种问题并有针对性地提出相关解决方案，重大行政决策方能在依法决策、科学决策和民主决策的总体框架下显现出治国理政的重大作用。

（作者分别为南京师范大学2013级法律硕士研究生，扬州大学反腐倡廉制度研究所特聘研究员、南京大学法学博士后；本文系2012年教育部人文社会科学研究一般项目“社会管理创新目标下的行政许可后续监管问题研究—以信息均衡为视角”和江苏省第四期“333工程”科研资助项目“行政许可后续监管制度创新问题研究”成果，项目编号：12YJC820122、BRA2015193）

【注释】

①[英]威廉韦德：《行政法》，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997年，第94页。

②五大程序是指党的十八届四中全会提出的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定程序。

③笪素林，孔繁斌：“监管型政府：必要与可能”，《江海学刊》，2004年第4期。

④《行政机关公务员处分条例》第十九条第一项规定，“负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的”，“给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。

⑤左银宝：“西方国家公众参与决策方式对中国的适用性实证研究”，《延安大学学报》（社会科学版），2010年第5期。

⑥[美]柯维，梅里尔：《信任的速度》，王新鸿译，北京：中国青年出版社，2011年，第192页。

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