关于构建垂直管理的国家纪检监察系统的思考

徐伟红　杜钢建

[摘要] 当前纪检监察体制存在种种弊端，如何对其进行改革关系到反腐倡廉工作能否顺利进行，也关系到“有限政府”是否能建好。通过对当前中国纪检监察系统内存在的问题进行探讨，提出对现有纪检监察体制进行改革，建立在中纪委领导下、地方各级党委书记负责的全国性纪委监察系统的垂直管理体制。

[关键词] 垂直管理；法定程序；法制化；专业化

[中图分类号] D693.69 [文献标识码] A[文章编号] 1008—1763（2016）04—0152—04

Abstract：This paper discusses how to solve the drawbacks of discipline inspection system，which is not only related to anticorruption， but also related to the construction of “limited government”，and proposes to reform the commission for the discipline inspection and supervision and to establish a vertical management system of nationwide commission for the discipline inspection and supervision under the charge of a Party secretary and the leadership of the Central Discipline Inspection and Supervision Commission.

Key words：vertical management； statutory procedures；legalization；specialization

随着市场经济的不断发展，我国政府与社会、经济发展之间的矛盾日益尖锐，当前迫切需要构建一个“有限政府”来适应市场经济的发展。“有限政府”主要是政府的权力和职能等要被宪法和法律进行明确限制和社会进行有效制约。纪检监察制度就是对政府的权力和职能进行监督和制约作用的重要方式之一。我国纪检监察相关制度是整个监察机制中的一个重要组成部分，包括党的纪律检查机关和政府的监察部门，二者于1993年实行合署办公，一套班子，两块牌子，履行纪检监察两种职能。[1]行政监察与党的纪律监察合在一起被称作纪检监察，其职能分别由行政监察部门和中国共产党纪律监察委员会行使。行政监察部门主要是负责监督各级政府机构及其公职人员是否履行职责，《行政监察法》是其工作的法律依据；中国共产党纪律检查委员会是中国共产党党内设置的机构 ，主要负责监督党组织及其成员是否能遵守《中国共产党党章》（简称《党章》）以及对违纪党组织和党员进行查处。在推进廉政建设和反腐工作的过程中，纪检监察工作对防止权力的滥用和腐败发挥了至关重要的作用，保障了公共权力的正常运转。但是，无论从体系结构上还是从运行上，无论是从主体状况上还是从监察的效果上，都存在着一些问题，迫切需要从总体上作全面的综合分析与解决。

一有关纪检监察体制垂直管理之学理争议

伴随“打老虎、抓苍蝇”反贪腐力度的加大，原有的纪检监察体制必须改革才能适应社会的发展，有学者提出要建立纪检监察垂直管理体制，学术界对此有很多争议。（1）是否进行垂直管理。任建明教授等学者认为纪检监察系统实行双重领导体制，纪委监督同级党委和政府很困难，应尽快实现垂直管理。李周伟、过勇等专家不赞成纪检监察系统实行垂直管理，因为这将会违反《党章》且不符合《宪法》有关中央与地方政府关系的规定，并且目前纪委监察系统实行双重领导体制，其权力并非源自于上级，同时还可能造成对地方党委自我管理、约束能力的不信任，纪检监察系统上、下级之间因共同的利益所导致的违纪违法问题也将导致处理不公。于德清等专家也指出解决问题关键不在于纪委监察系统实行垂直管理，而在于切实执行依法治国的方针，加强对权力的监督与制约。垂直管理不是靠依法行政解决问题，而是利用上级的行政权力迫使下级去解决问题，这是典型的“人治”，并且也并不能完全摆脱地方政府的干扰。（2）对实施垂直管理范围和程度看法不一。有的专家认为“全面实施某种程度的垂直领导，是纪检监察体制改革的必然路径选择”[2]，有的专家认为“借鉴工商、质量技术监督实行垂直管理的经验，开展纪委部门实施省级以下垂直管理的试点改革”[3]。（3）现行纪检监察系统设置是否合理，是否应单独设置。有的专家主张“行政监察系统与党纪机关相分离，在行政监察系统内部实行垂直领导体制”[4]，可有的专家却力主“将行政监察机关从目前的行政系统中划出来单独设置，实行自上而下的垂直领导体制，直接向全国人大和国务院负责，使行政监察机关在人、财、物等方面具有独立性，不再受同级政府及其下属部门的制约”[5]，“借鉴古代行政监察制度的成功经验，实行垂直领导后，在全国设置若干个行政监察区，大的省可以考虑一省设一监察区，小省且相邻的可以几个省设一个，每一监察区的监察组织由中央派出并对中央负责和报告工作，相对于地方独立行使职权”[6]等。

当前我国原有的纪检监察体制已经不能遏制“塌方式”的腐败了，要从根本上遏制腐败就要实行垂直管理。避免第一种争论的关键是在实行垂直管理时如何避免违宪和违反党章以及如何在法治的轨道上运行，实现依法行政。根据我国工商、国税实行全国性的垂直管理的经验以及监察机构实行垂直管理是国际上通行的做法可看出，构建全国性的纪检监察垂直管理系统是遏制腐败的必然选择，在一定范围内如省级以下实行垂直管理是不可行的，这在本文第三部分会做详细分析。各级纪委与行政监察机关在1993年未合署办公以前由于监督对象有很多重合，在进行具体工作时出现了很多职责不分、工作重复、相互脱节以及工作不协调等问题，合署办公后极大地提高了工作效能，节省了很多人力、物力和财力等相关成本，监督手段也更灵活。封建社会统治者建立了一整套从中央到地方垂直领导的监察体制，起到了很好的效果，不过它是为皇权服务的。权力必须得到制约和监督，当前我国要使监督者与被监督者不处于同一个利益共同体中，充分发挥纪检监察机构的作用，就要构建垂直管理的国家纪检监察系统实行垂直管理。

二中国纪检监察现行制度的不足

根据《党章》和监察法规可知纪检监察机关是监督主体，主要包括党中央、国务院及其各级党委、人民政府的纪检监察机关；其监督客体是纪检检察机关的监督对象，包括国家的行政机关、国家公务员、党员、党的组织和国家行政机关任命的其他人员等。当前在纪检监察系统相关的体系结构、运行程序、人事与财政等方面存在许多问题。

第一，纪检监察系统机构职、权不明晰，监督效能有限。纪检监察制度是我国监督制度中的重要部分之一，中纪委和监察部为全国最高反腐机关，纪检监察机关的工作对中纪委和监察部负责，容易导致“党政不分”，监察部门工作易受纪委的掣肘难以展开，甚至变性成党政机关，增加监督难度。《党章》和监察法规都明确指出“地方各级纪检监察机构，既要接受服从同级党政的领导，还要接受和服从上一级纪检监察部门的领导”[7]，这从根本上决定了其对本级政府的依附性，各级纪检监察机关既是同级政府和党委的监督者，同时又是它们的被领导者。纪检监察工作是在同级党委、政府和上级纪检监察机关双重领导下进行工作，彼此之间的权力界限和职责划分没有明确界定，并且也不能对同级的被监督者进行独立考察，监督级别不够，不能对他们进行制约，除非有中纪委和监察部的干预。纪检监察机关的上级机关主要负责业务工作，而同级政府和党委控制人权、财权和物权，势必导致纪检监察机关工作实际是由同级政府和党委决定，显然同级无法起到有效监督，对下级追责也会带来很多掣肘，从而这种监督所起的作用是极为有限的，尤其是对各级政府和党委主要领导的监督作用有限，除非同级政府和党委领导自身支持并自愿接受监督。虽然一些地方纪检监察部门设置“大纪检组”或者进行统一直接管理改革，但是由于只把编制与人事权收回，可物权和财权还由同级政府和党委掌控。当前监督力量分散且存有同级监督弊端，纪检监察机关、检察部门的反贪机关、政府部门中的监督机关等部门林立。许多法律规定由司法机关和检察机关进行处理的案件，被纪检监察机关用“纪检”的名义来规避法律，帮助当事人逃避成为行政诉讼中的被告，使得纪检监察行为规避法院所进行的司法监督。同时纪检监察的派驻机构所派驻各部委里的纪检组长是直属中纪委管理的，但事实上其个人和派驻所在单位之间的联系又使得不能发挥充分的监督作用。

第二，纪检监察工作程序不明确、不详细。《党章》和监察法律法规等没有对监察主体的权力、职责履行程序作出具体、明确、严格的界定，纪委和监察部门的相互关系和各自定位也不够明确，各类监察权主体彼此之间配合不够，各自为战的现象较严重。当前权力掌握者被监察时接受监察和不接受监察的后果并没有具体的法律责任规定，纪委书记和纪检监察机构负责人作为党政班子成员的利益相关性促使某些纪检监察干部即使察觉到本单位一些决策有问题、一些干部有违纪违法行为时不愿去监督。另外，有的纪检监察程序没有详细阐述，导致无据可循。如《行政监察法》第三十五条对监察机关提出的重要监察建议或作出的监察决定在提交同级人民政府和上一级监察机关之间审核时没有对两个机关持异议时的工作程序进行说明。

第三，纪检监察的人、财、物权在一定程度上的缺失。监察法律法规虽然对纪检监察机关的人事和财政没有进行明文规定，可是地方各级纪检监察机关的人事编制、各项办公经费和员工福利工资都依靠同级政府财政拨款。每一个监察权主体要在同级党委和政府领导下工作，监察机关人事和财政等都由同级党委和政府负责，从而实质上依附于行政权，以致不能依法行使纪检监察职能。有的地方政府领导为了维护自身利益，利用对纪检监察机关人、财、物等的控制权干扰纪检监察工作，严重影响纪检监察机关监督权力的行使。相反地，纪检监察机关由于各项工作经费和人事调动、升迁都由同级党委和政府控制，不但使得工作时难以满足所需的通讯装备和其他工具，还导致工作时所需取证难度加大，工作人员素质难以满足要求，对上级纪检监察机关只是在业务上接受指导，难以依法行使监督权力，无法克服存在的地方保护主义势力的干扰。

三纪检监察体制之改革策略

由上述纪检监察体制存在的弊端可知，权力还存在一定程度的滥用和腐败。依据我国国情我们要构建一个“有限政府”，笔者认为就需要建立一个由中纪委领导的、地方各级党委书记负责的全国性纪委监察系统的垂直管理体制。为什么要建立全国性的纪检监察垂直管理系统，而不是在一定范围内如省级以下纪检机关实行垂直管理？这有一定的实践依据。根据管理学系统原理和整分合原理，当前海关、国税等部门实行了全国范围的垂直管理，取得了很大的成效。德国、瑞典在逐步实行了监察机构的垂直管理真正起到了监督作用，新加坡和香港以前是亚洲贪污腐败最严重的地方，新加坡在设立直属总统领导的贪污贿赂调查局、香港在设立直属特首领导的廉政公署后，对贪污腐败的惩治取得了极好地效果，特别是新加坡获得了“全球最廉洁国家”称号。国民党在台湾地区执政时监察机构不独立、没有垂直管理，无法起到监督作用，在2001年大选中败选。我们可借鉴这些部门的经验教训来解决针对纪检监察系统能否实行垂直管理以及实行垂直管理的范围和程度的争议，那就是纪检监察系统能实行垂直管理，并且可以建立一套在中纪委领导下、地方各级党委书记负责的全国性纪检监察系统的垂直管理体制，而不是只在一定程度或范围内建立。这有利于对地方政府尤其是党政领导进行监督，并让他们切实负起相关责任，中央纪检监察机关由人大监督，省级及其以下各级实行党政领导负责制，各级党政领导均由上级纪检监察机关进行监督。如果在一定范围内如省级以下实行垂直管理，地级市、县及乡镇能很好地被监督，可省级党政领导仍然被同级纪检监察部门监督，这又出现了省级党政领导既是被监督者，又是纪检监察部门的领导者，从而不能有效起到监督作用，因此，这是不可行的。

虽然中央政治局指出对纪检监察体制要进行以下四个方面的改革：“首先要落实党风廉政建设主体责任和监督责任，实行党委（党组）书记责任制；其次要推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化；三是要逐步落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，派驻机构要全面履行监督职责；四是实现巡视工作全覆盖，探索开展专项巡视”[8]，但是我们可看出如何将双重领导体制具体化、程序化、制度化并没有明确规定，并且对现行地方各级纪检监察机关的人事编制和财政制度的弊端如何解决也没有明确的解决措施，势必导致克服双重体制的弊端提高纪检监察系统监督的有效性是极其有限的。同时，纪检监察部门作为党和政府内的专门监督机构，“没有一定的独立性是无法进行监督的，但完全独立也未必符合政党内部运作的规律”[9]，这里的独立并不是要从党纪机关中分离出来，而是能有效地独立的发挥监督作用，“政权之运用必赖有监察之机关执法以绳其后，而后权力始不至有滥用之嫌，此为古今各国所同，然发挥此种监察之权能至于极点，使之成为政府组织上独立一系统”[10]。那么建立全国性纪检监察系统垂直管理体制如何避免违反《党章》和《宪法》，同时又能够解决当前双重体制的弊端以及在人事和财政方面的弊端呢？第一，根据中央会议精神，全国性纪检监察系统垂直管理体制要在党中央、中纪委和监察部领导下；第二，根据权力监督和权力制约的原理，针对地方各级政府和党委领导对纪检监察工作采取地消极态度，同时也避免弱化同级地方政府的权能，可把地方各级职能部门的廉洁奉公程度纳入同级党政负责领导政绩考核内容，也就是党委、党组书记责任制（政治责任），地方各级党政主要领导接受上级纪检监察机关的监督，通过制定党内规章明确党委和纪委、党委书记和同级纪委书记之间的权力和责任界限；第三，为了避免在纪检监察系统内部部门保护主义和利益部门化的形成，地方各级党政机关设纪检监察机构，接受本级人大、政协和新闻媒体等的监督，这是符合宪法和法律的规定的。同时中纪委和监察部掌握各级地方纪检监察机关的财政权和主要领导的人事权，加强和外单位的人事交流，并对其进行业务上的指导和领导，对其工作进行执法监督；第四，通过法律明确划分纪检监察系统与同级地方政府、检察机关和司法机关之间的职责权限，明确人大、政协、社会等对纪检监察系统监督的权力界限，避免他们因共同利益导致违纪违法。由此我们可以看出，构建全国性的纪检监察系统主要是通过法治的手段，同时这样做既不违反《党章》，也遵守了《宪法》的相关规定，尽力摆脱地方政府的干扰。

下面根据权力必须得到制约和监督的理论就如何构建全国性纪检监察机系统的垂直管理体制中地方各级纪检监察机构的设置、人事编制和财政的安排、工作程序以及相关法律法规进行具体论述。

第一，建立全国性纪检监察系统的垂直管理机构，明确其职、权界限。中纪委和监察部是全国的最高纪检监察机关，两机关合署办公，接受党中央和国务院领导，同时必须接受党代表大会和全国人民代表大会的监督、人大监督、社会监督与系统内部监督等。针对一些专家认为实行垂直管理体制后会导致地方的管理权限逐步减弱，影响政府的组织健全性，使职能部门权限扩张，容易由“条块专政”迈向“条条专政”等问题，必须在垂直体制机构设置上，按地区主要由中央级、省级、地市级、县级四级组成，根据各地实际，可以建立区、乡镇级垂直站点，明确各自职责和权限，对权力进行有效限制。各级纪检监察机构须接受中纪委和监察部的领导和业务上的指导，通过督促、协作、监督等方式对中纪委和监察部决策进行落实。地方各级纪检监察机构实行党委书记责任制，行使纪检监察管理职责。党委（党组）书记接受上级纪委的监督，分管本行政领域的纪检监察领导工作，负责本级纪检监察内部干部管理工作，和同级纪检监察主要领导相互监督，明确其各自的责任和权力，避免职能重叠。纪检监察机关主要领导由上级纪委提名并任命，但不得连任，可规定任期，负责具体业务，对内部各级组织、干部实施监督。在职能部门组成上，精简机构，查案时能够协同作战。当前中纪委、监察部内设27个职能部门，与原来相比增加了2个负责案件工作的纪检监察室，各省级纪委普遍增加了纪检监察室数量，增加了执纪监督人员编制数量，这是非常合理的。各级党委在做重大的决策时，相关纪检监察委员须列席相关会议，对于重要人事任免，纪检监察机关须填写专门意见，对拟提拔选任的干部候选人根据其党风廉政表现可投赞成票、否决票或者建议暂缓任用；对监督对象在工作中被检举时，须依法进行调查。纪检监察工作不能只靠权力的制约，还需要网络电视媒体等外部监督，因此必须加强全国性纪检监察系统的信息化建设，为纪检监察工作建立一个广泛、便捷的信息化平台。

第二，中纪委和监察部统管各级纪检监察机关的人事和财政，地方各级党委和政府对同级纪检监察机关的人事和财政意见作为参考。设立全国性的纪检监察垂直管理系统使下级部门的人事、财务摆脱地方政府的控制，其人事编制和考核主要由上级纪检监察机关负责，同级党委和政府主要领导给出相应评价作为考核的一部分。同时，实行纪检监察派驻机构的人事编制和财政经费均由原派出纪检监察机关负责。各级纪检监察组织专门设立内部监督机构，明确专门人员负责实施。纪检监察干部监督管理，按照干部管理权限，实行统一领导，分级管理，主要领导负总责，分管领导具体负责全国性纪检监察系统的垂直管理。各级的办公经费通过法律规定由中央财政预算划拨，由财政部划拨给中央纪检监察机构，然后再逐级下拨给各级相关机构，以保障对各项工作的开展所需调查经费，与同级党政脱离经济关系，让监督部门发挥主观能动性。在办公经费上，由中央财政通过金融互联网将办公资金、人员工资等款项直接划拨到地方规定银行，不通过地方财政转款，避免地方财政的挟持和关系拉拢纪检监察部门。同时还要制定出开展各项业务活动经费管理的具体制度，如进行工作所需的通讯工具和调查经费等都要有明确细致的规定；对收缴的赃款及罚没收入也要设专户进行管理，全额入账，接受审计和会计监督，从而避免纪检监察工作中地方保护主义势力进行干扰。

第三，全国性的纪检监察机构实行垂直管理体制必须得依法定程序确立，要建立和完善纪检监察工作程序和相关法律法规制度。各级地方纪检监察机构都属于中纪委和监察部的一部分，并且其人事、编制、业务、经费等都要制定相应法律条文和程序由中纪委和监察部统一管理，对其工作程序也要依法进行规定，从而调动各级纪检监察机构的积极性，实现管理创新，使得整个部门的运转更有效率。全国性纪检监察垂直管理系统的各级纪检监察垂直机构的设立、地位和权限、性质、职责及其与同级地方政府之间的关系都必须通过立法作出界定，同时还必须对各级纪检监察机构监督职能与法院、检察院、人大及其常委会与专业委员会的权限通过立法作出界定。除了《行政监察法》与《党章》及其相关法律法规外，各地方纪检监察机构也可因地制宜制定本地方的相应法规，如哈尔滨市就制定了《全市纪检监察机关重大案件线索报告制度》和《交叉办案暂行办法（试行）》此举大大提高了监督效能。

针对有些专家指出纪委是由同级党代会选举出来、实行垂直管理背离了法治原则等，可在党委（组）责任制下通过制定专门《监察法》解决此类问题明确全国性的纪检监察管理体制和地方各级党委（组）责任制的权力界限，形成一种权力互相监督的关系，使得各级地方政府在法律上不干预纪检监察工作。2014年6月中央进一步提出要纪检监察体制实行党委书记责任制，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，实现巡视工作全面化。不过“有些专家就担心垂直管理单位不受地方人大、政协、纪委等的监督，且上级部门监督太远，也存在放大廉政风险的问题。在上级部门监督不力的情况下，就会形成‘天高皇帝远的局面，从而成为垂直行业容易发生腐败的根源”[11]，故应避免地方的管理权限逐步减弱，影响政府的组织健全性，避免地方干扰，避免纪检监察职能部门权限扩张，由“条块专政”迈向“条条专政”。

同时，我国还应赋予纪检监察机关以立法建议权，以推动行政程序法、举报法、审批法等法律法规的制定进程；推动立法机关尽快把廉政建设、政务公开等行政规章提升为法律，以提升这些法律的约束力度。同时还要制定《举报法》，其中应对举报机关和举报人的权利义务、对举报人保护的程序、对举报线索处理的程序作出详尽的规定；应制定《反贪污贿赂法》，使打击贪污腐败、失职渎职等行为有明确法律法规作指导。制定相关纪检监察机关及其工作人员的工作专门法规，对各级纪检监察机关及其工作人员的权限进行限制，把这些都纳入国家宪法、党章和其他法律的轨道。

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