宜昌市磷化工产业发展的环境法律规制

摘 要 宜昌市磷化工产业发展面临着大气污染、水污染、固体废弃物污染等等环境问题，在对磷化工产业进行环境法律规制时，存在宜昌市地方环境立法不力、环境行政执法尚存不足、司法力量有限和磷化工企业自我规制的法律尚未明晰等困境，亟需进行磷化工产业发展的环境法律规制完善，充分发挥地方立法的生命力，加大宜昌市磷化工产业环境管理的执法和司法的力度，加强磷化工企业的自我规制。

关键词 宜昌市 磷化工产业 环境法律规制

作者简介：方莹，三峡大学法学与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.299

磷化工产业属于资源型产业，其涵盖的行业非常广泛，包括化肥、饲料、医药、食品、陶瓷、精细化工等等，涉及了人类生活的各个方面。宜昌市磷矿区位列中国八大磷矿区第三位，是国内大型磷矿基地之一，有着丰富的磷资源。得益于本地得天独厚的资源条件，磷化工产业成为宜昌市的支柱性产业，对经济发展做出了重要贡献，取得了令人鼓舞的成绩。但伴随着本地磷化工产业的高速发展，在磷矿开采、加工、综合利用的过程中，随之而来的环境污染状况也日趋严重。为了响应十九大的号召，树立绿色发展观，遵循最严格生态环境保护制度法规，防治磷化工产业的污染，亟需加强磷化工产业发展的环境法律规制。

一、宜昌市磷化工产业发展造成的污染情况

宜昌市化工产业占全市1/3，占全省1/3，磷化工比例大，都是生产以磷为原料的产品，代表性企业有兴发集团、宜化集团等等，它们基本占有宜昌全部的磷矿资源。在磷化工开发和利用过程中，从磷资源的开采、磷产品加工与固体废物处理等等，都会造成以下环境问题：

（一）大气污染

磷化工生产中的废气主要是指一氧化碳、二氧化硫、二氧化碳、氟化氢和磷化氢等。这些废气的排放使原本湛蓝的天空变得灰蒙蒙，空气质量随之下降，往日的蓝天白云和沁人心扉的新鲜空气一去不复返。除了这些有害的气体，针对矿山的开采、爆破，磷矿石的加工、切割等等，会产生大量的粉尘。其中较小的一部分的粉尘会进入到人们的呼吸道之中，对人们的身体健康有威胁。很大一部分的粉尘会被放到大气之中，形成严重的大气污染；另外，遇到下雨天，雨水和粉尘混在一起形成酸雨，会腐蚀建筑物的外墙。粉尘还会影响城市的园林景观，纵观路边的树木，都会在树叶上看到厚厚的一层灰，曾经的绿油油和青翠欲滴已消失殆尽。

（二）水污染

磷化工生产过程中会产生大量的含磷、硫和氯等有害物质的废水，并且具有废水排放量大、持续性强、对环境污染严重的特点。在对磷资源开发及深加工的过程中，会产生污水，污水中含有较高浓度的磷，含磷的废水直接排放，会严重污染河流与湖泊，用物理的方法除磷极为困难，用化学的方法除磷，效果较显著，但容易产生污泥，可能会造成二次污染。宜昌市磷矿主要集中在兴山县、远安县、夷陵区交界处等等地方，在开采过程中，造成地表塌陷、污染水系，磷通过水流渗透到水体中，造成水体中的磷污染。宜昌市水污染的治理也是近几年环保局的一大困扰，在2015年宜昌市的长江云池断面、黄柏河大桥断面等等多次出现总磷超标，近几年一直在努力整治但都没产生显著好转的效果。根据2017年度宜昌市水污染防治重点工作目标，宜昌市环保局组织环保监测站对全市多条河流的考核断面水质进行了监测，其中，主要不达标的河流有黄柏河、玛瑙河、清江等等，大小河流都超标。根据水质的分析，该部分河流对磷的环境容量没有剩余，甚至是超标。

（三）固体废弃物污染

磷化工生產生成的固体废弃物，包含矿石尾矿、废石头，进行黄磷生产的过程之中，其中存在着大量磷渣、磷泥等渣滓，诸多废弃物在生产的厂区内堆积，并且占用了大部分的场地，严重的影响了周围的环境。例如：生产磷肥、磷酸时产生的固体废弃物磷石膏，比垃圾还垃圾，不好处理，堆放需要大量场地，且遇到雨天，还会随雨水蔓延到河流，进一步造成了水污染；用磷石膏做建筑材料成本高，工艺复杂，很多企业都不愿意花大力气处理。宜昌市目前的堆放的磷石膏太多，已达到6000万吨，全市每年新产磷石膏1000万吨左右，实际资源综合利用率不超过20%，剩下的大部分未消化利用，已经不允许在其他区域批准新建场子堆放固体废弃物。

二、磷化工产业进行环境法律规制面临的困境

伴随着宜昌市磷化工产业的蓬勃发展，环境污染问题也变得日益严重。一方面是由于宜昌市早期不太注重环境保护问题，过于注重经济发展和追求经济利益；另一方面是环境保护的法律比较抽象和模糊，具有滞后性，缺乏明确、具体和可操作性的法律来保护环境。

（一）宜昌市地方环境立法不力

从宜昌市目前磷化工产业发展的立法规制现状来看，政府出台的特色法规与行政规章计划较少。具体表现为，宜昌市磷化工产业建设管理与环境法律规制大多以《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等等为核心的国家法律文本，存在国家标准比较宏观，不好把握的问题。关于环境保护法律规制方面，宜昌市政府90年代出台的宜昌市政府81号令，现因与上位法冲突已作废。2013年出台的《宜昌市磷产业发展的总体规划》，其内容更多的是从加强对磷矿资源的保护和利用，推动全市磷化工产业转型升级来开展环境保护工作。宜昌市发改委、环保局和相关部门，以其发布的相关规章与政策性文件所规定的内容进行参考，规章方面主要有市政府2014年43号文件，内容过于单一。宜昌市人大常委会在2015年出台了《宜昌市环境发展总体规划》，该规划的内容针对的是宜昌全市域13个县市区110个乡镇街道，对这些地区的水质量、大气质量、生态环境等等分别做出了规划，制定了10大重点环保工程，为把宜昌市建成国家生态文明建设示范区而努力，但并未对磷化工产业进行相关的立法规制。2017年宜昌市政府与市环保局单位因心系国家与民众对“生态”、“环保”领域工作的期望，已纷纷加快工作日程。例如，在市内立法方面，制定了《宜昌市黄柏河保护条例》，规定的比较详细。但规制对象仅对黄柏河这一条河流进行保护，立法目的是对宜昌城区的饮用水的水源地保护，未涉及到宜昌城区以外的其他地区。所以迫切地需要一些针对整个大宜昌市磷化工产业发展污染防治方面的法律，来为我市治理磷化工产业污染提供依据和指导。

（二）磷化工产业环境行政执法尚存不足

环境行政执法是环境管理过程中极为有效的手段，尽管目前环境行政执法水平已有很大的提高，但受各种因素的限制，依然存在一些不尽如意的问题。2016年12月，宜昌市环境保护局处罚宜昌楚磷化工有限公司，经宜昌市环境监察支队和宜昌市环保监测站，发现该单位实施了废水总磷浓度严重超标排放的环境违法行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条规定，违反本法规定，最后罚款人民币31275元。但该单位拒不理会罚款，不缴纳罚金，反而请求宜昌市环保局免于行政处罚，且在随后的检查中仍存在水污染物超标排放的违法行为。为此，根据该磷化工公司的严重违法行为，且拒不改正，宜昌市环境保护局加大惩罚力度，又对其做出按日连续处罚决定书。

根据这个现状可知，宜昌市环境行政执法机关做出行政处罚后，罚款数额不大，磷化工企业排放未经处理的污水得到的好处肯定比罚款数额多，违法成本低，对该企业没有威慑性，使违法行为难以改正，让法律规定看似硬，却执法不硬，法律的权威性受到怠慢。法律作为现代社会最具有强制力、效果最好的规制违法行为的工具，却在环境执法上，没有得到最好的执行效果，需要进一步改进。

（三）磷化工产业环境司法力量有限

环境污染具有复杂性、多因性和长期性的特点，就宜昌市的磷化工产业的环境污染，其涉及到大气、水、固体废弃物等等的污染，需要一批专业化的队伍，汇集法律、环境工程、化工方面的人才，以专门的监测、检验为手段，来准确的认定环境污染的违法事实，提高司法公信力，这对惩处环境犯罪极为有利。目前我国各级法院已设立了一百多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭，对于推动区域环境治理、改善环境质量发挥了积极的作用，但宜昌市目前还未设立专门的环保法庭，司法力量在环境保护中发挥的作用还存在不足。根据2015年1月，湖北省高级人民法院下发《湖北统一实行环境资源审判模式与管辖设置》的规定，在宜昌设有专门环境资源审判庭的中级人民法院，采取民事、行政二审合一模式，审理本辖区内普通环境保护类民事、行政上诉案件。由于环境污染具有自身的独特性，并且还有一些环境污染案件涉及到刑事方面的问题，仅仅依靠这种“二审合一”的审判模式，不利于提高司法效率和迅速解决环境污染案件，需要建立专门的环保法庭和专业的环保方面的人员处理环境案件。

（四）磷化工企业自我规制的法律尚未明晰

进行磷化工产业发展的环境法律规制，磷化工产业作为被法律规制的一方，更需要发挥自我守法、自我规制的作用。就目前宜昌市磷化工产业发展的环境立法状况来看，主要由行政机关承担强制规制职权，很大程度上忽略了企业这一大主体。具体以2017年《宜昌市黄柏河流域保护条例》为代表的地方性法规中，虽规定的内容很详实，列有与磷化工相关的条文规定，但还是摆脱不了企业的法律规制空白、法律可执行性还有待加强等弊病。例如：第二十二条规定和第四十三条规定，这些条例从促进磷化工产业转型升级，发展高端磷产品和禁止再建矿项目方面推进绿色与可持续发展。但从实际促进企业落实规制权责而言，程序机制等未明晰，故而导致相关规定的作用微乎其微。

三、磷化工产业进行环境法律规制完善

环境法律规制作为正尚处于发展阶段的概念，其内涵囊括政府强制规制与市场其他主体的自我规制之价值、功能定位、手段等诸多内容。为了保障宜昌市的生态环境、维护环境系统的良性循环、促进社会经济与生态自然的和谐发展，探索出有效的环境法律规制体系是当务之急。

（一）发挥地方立法的生命力

地方法规需要进行进一步的细化《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等等为核心的国家法律文本的国家标准，使立法做到因地制宜，符合经济发展、生态保护等实际情况。针对磷化工产业的污染物的排放，可根据不同区域水的用途，明确不同排放标准。在水污染总磷的控制标准方面，每条河流的环境容量有限，应对磷化工企业每年排放的磷污染物总量做出规范。沿江化工企业一般是国家一级或二级标准；黄柏河流域作为水源地，按国家规范应达到地表水三类标准（0.2mg/L）；企业进行环评是国家一级排放标准（0.5mg/L）。面对有些企业在污水处理方面，为了节约成本，依旧偷排污水和可能会出现数据造假情况，在立法上可规定这方面的法律责任，加大违法成本。

宜昌市磷化工产业发展的过程中，将涉及磷矿的开采、加工及利用、生态补偿与生态保护等工作，更需要着眼于地方立法层面，从实体与程序制度两方面予以开展相关的环境法律规制。对于环保部门在执法中欠缺强制执行力的，导致执法不严的情况，可以通过立法的形式，确立环保部的职权，加大环保部门的强制执行权。立法过程中可以邀请企业参加，向他们普及环境保护方面的知识、环保法的规定及违反法律后承担的责任。

（二）加强磷化工产业环境管理的执法力度

为了让执法能跟进环境的发展，深入贯彻中央环保监察组《湖北省环境保护督查反馈意见》，沿江一公里和饮用水水源保护区范围内不允许建磷化工企业，叫停不符合环保要求的磷化工企业，执行最严格的污染物排放标准、生态保护红线和水体水质管理规定。并且根据地方标准，执行对不同区域的涉磷企业排放标准，违反条例规定的标准，严格承担法律责任。

同时加强现场执行力，使环境污染在第一时间得到及时的有效的防治，缩小污染的范围和减轻污染的程度。面对现在环境污染逐渐转向农村或者偏远山区的情况，着力加强地方环境执法的力度，让破坏环境的行为无可乘之机。

坚持源头控制、过程管理、末端治理的模式。对于磷化工产业在开发利用磷产品时，违规排放未经处理的廢气、污水、固体废弃物等等，作为污染产生的主要源头，宜昌市环保局在执法时更要加大执法力度和罚款金额，提高违法成本，减少守法成本，树立法的权威性和威慑力，牢牢的把控住防治污染的第一关。在管理过程和末端治理中，每月随机抽检十家企业，同时聘请第三方机构对企业在建设项目前会进行环评，在进行产业生产工程中进行检测，全方位掌握企业的动态。

（三）加大磷化工产业环境管理的司法力度

环境司法作为处理环境纠纷最有效的手段，对解决环境问题具有着非常重要的作用。由于环境案件较其他民事、刑事、行政案件具有其特殊性，环境与资源保护法不仅涉及到法律方面的知识，还包括大气、水、固体废弃物的污染等等专业知识，需要一批专业性、技术性的人员来参与到环境纠纷案件的审理中来，弥补法官在环境法知识之外的不足，帮助法官解决环境纠纷，例如：可以考虑建立环境诉讼专家陪审制度或者专家辅助人制度，以便及时有效的帮助法官解决环境纠纷。另外，建立环境保护法庭更能应对现实的需要，可以充分发挥环境司法的功能，对于解决环境纠纷案件尤为重要。

（四）加强磷化工企业的自我规制

环境法中的自我规制与环境法实施是紧密联系的，两者相互作用，相互补充，缺一不可。一个好的环境规制体系有利于促进环境法的实施，也有利于推进企业自我规制，通过企业在自我规制中发现的问题，又能反过来刺激环境法律体系不断的提升。

宜昌市在国家法律下，细化具体的法律制度，使其更具有可操作性和实施性。企业要提高环境法律意识，控制磷产业的发展规模和速度，积极发展绿色磷化工产业，做到绿色与发展同步，严格防范磷污染。对于磷化工企业在自我规制制定、实施过程中，宜昌市政府和相关部门应履行引导、协助、监督和保障职责，在做整个化工产业的规划时，也要参考各个磷化工企业的意见，兼顾各方面的利益是至关重要的。在面对磷石膏利用的成本高的状况，积极探索磷石膏的治理方法，研究出它的有偿使用机制，政府可建立健全奖励机制，采取以奖代补的方式支持企业在建筑设施等等领域使用磷石膏产品，鼓励企业开发利用磷石膏，确保环境保护价值的实现。

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