想方设法提高基层干部的改革动力

任建明

【摘要】让全面深化改革大计顺利实施，就必须消除基层干部群体中的改革“中梗阻”问题，打通改革“最后一公里”；就必须要坚定地反腐败，坚定地反官僚主义；从现实情况来看，更加重要的是必须要下大力气清除种种不合理的权力。

【关键词】全面深化改革 “中梗阻” 官僚主义 【中图分类号】D267 【文献标识码】A

十八大以来，党中央再次高举起改革的旗帜。历史必将证明，这必定是一个影响深远的重大决定。自1978年以来，我国就进入到一个改革开放的新时期。改革理应成为这个时期的一个持续的主旋律。当前正处于全面深化改革新时期，新阶段的改革是更加宏大的大手笔。

“基层干部群体”有关的“中梗阻”问题，是执行方面的问题

2015年2月，习近平总书记在全面深化改革领导小组第十次会议上强调，“处理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的关系，突破‘中梗阻，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感”。首先界定一下打通改革“最后一公里”及相关的概念。笔者认为，习近平总书记上述讲话把改革推行过程划分为三个环节或步骤，即“最先一公里”“中梗阻”和“最后一公里”。简略一点，则可以把改革过程划分为两个步骤，即“最先一公里”和“最后一公里”，而把“中梗阻”合并到“最后一公里”之中。這是因为“中梗阻”和“最后一公里”往往存在较多的交叉重叠，难以清晰地区分开来。按照两个步骤的划分，“最先一公里”包括的主要任务是这样几项，即确定改革的选题和目标、提出改革方案的设计或顶层设计、提出实施改革的路线图和时间表等。“最后一公里”所涉及的主要任务就一项，即清除改革计划实施中的层层阻力，让改革不走样、不变味，原原本本地落实到位，完全达成改革的目标。也就是要“把改革方案的含金量充分展示出来”，让人民群众实实在在地拥有获得感。

改革“最后一公里”集中在与“基层干部群体”有关的“中梗阻”问题上。对比改革的“最先一公里”和“最后一公里”，前者主要是改革设计和改革实施、后者主要是按照改革后的新方案予以执行。至于说到与“基层干部群体”有关的“中梗阻”问题，毫无疑问更是执行方面的问题。这里的“基层干部群体”只是一个统称，广泛分布于中央国家机关、省市、县市、乡镇街道等各级机关以及国有企事业单位，也并非限定在某个级别，例如“处长政治”相关报道中讨论的国家机关中处长们，或某个级别以下的干部。但有一点是肯定的，他们都是掌握具体办事权力的干部。这里之所以使用干部，而不是官员，是因为“基层干部群体”不仅包括党政机关的官员，也包括国有企事业单位中层以下干部及工作人员。

绝不能轻视涉及“基层干部群体”的改革“最后一公里”问题

照多数人来看，似乎改革“最先一公里”更关键。强调这个环节的重要性自然有道理。但是，却绝对不能因此就轻视涉及改革“最后一公里”的问题。习近平总书记在全面深化改革领导小组第十次会议上的讲话中，就点出了这个问题的要害。如果不能消除改革的“中梗阻”，不能打通改革的“最后一公里”，就完全可能让一项好的改革变味、走样，让改革方案的含金量不能充分展示出来，让人民群众无法收到应有的获得感。

在2015年4月15日召开的国务院常务会议上，李克强总理严斥了一些部委文件运转流程上的繁冗和拖沓。因为中央国家机关中的处长“把关”或“会签”制度所形成的改革“中梗阻”问题非常突出。这从一个侧面也反映出此类问题危害之严重。此前，有关部门汇报时说，国务院常务会议几项已经确定的政策，之所以迟迟没有“落地”，是因为文件起草完成后，一直按照流程在相关部门等着处长所谓的“会签”。这一现象揭示了两条重要信息。一是，在中央国家机关，处长手中掌握着具体办事的权力。他们要是不办，中央的改革和政策不论再好，也统统不能往下传递。二是，处长手中所掌握的“签字”权很普遍、更厉害。在过往讨论到行政审批制度改革时，大家往往都只看到部门“公章”的效力。“公章”就意味着审批权，盖不了章，不论是多么重要的事务，就无法往下办。事实上，长期被大家忽视的是处长们的“签字”权。这类权力很重要，处长不签字，国务院常务会议通过的、部长们同意的改革和政策就不可能落地。

发生在农村基层干部群体身上的改革“中梗阻”问题危害也十分巨大。过去几年来，中央有很多涉及农村基层的改革或政策措施，包括脱贫致富、危房改造、各类社会保障，例如，低保、医保、“新农合”等。可是，基层干部群体的“雁过拔毛”行为，完全使这些好政策、重要改革被扭曲。基层群众不但没有享受到好的改革政策，反而增加了对改革“最先一公里”的不满。在个别地区，中央下拨农村危改款，有的农民获批一万元到手只有五千，有的村民连房都住不上，还有干部索要“好处费”的。如此“雁过拔毛”的事，不在少数。“苍蝇”大行其道，再好的改革措施也会大打折扣。

归纳起来，涉及基层干部群体的改革“中梗阻”问题，主要是两种类型。一是，不作为、慢作为问题。此类问题的性质主要属于官僚主义、形式主义问题。这类问题其实是十分顽固的。二是，乱作为问题，包括滥用职权和腐败问题。从性质上来看，此类问题当然更严重，对改革政策的扭曲效应也更大。

分析出现改革“中梗阻”的原因，主要是三个方面。第一，利益问题。就基层干部群体所处的位置而言，因改革决策和设计责任都不在他们身上，所以改革的风险其实并不大。就他们而言，主要还是利益问题，特别是激励不足。第二，官僚主义和特权思想根深蒂固的影响。官僚主义、官本位、特权思想在目前仍然十分凸显。这既有传统的、时间上的原因，也跟我国民主政治发展以及相关制度改革滞后有关。在一些干部的头脑中，还缺乏把人民当作主人的意识，缺乏为人民服务的意识，甚至连与权力对等的责任意识都缺乏。第三，制度体制机制上的问题、漏洞、机会还较多。行政审批制度改革在程序方面有一个基本要求，就是要明确设置审批时限。可是，这对处长们的“签字”权却是“牛栏关猫”，根本不适用。当然，也有很多机会是由基层干部群体在改革政策中加进的“私货”，由于长期没有被发现，久而久之，也就变成了制度的一部分。

打通改革“最后一公里”的三点对策与建议

针对涉及基层干部群体的改革“中梗阻”问题及其原因，解决对策与建议主要是三个方面。首先，要坚定地反腐败。特别是针对乱作为、以权谋私的腐败行为而形成的“梗阻”，更要毫无松懈地通过反腐败来震慑。

其次，要坚定地反对官僚主义。在反官僚主义上，必须充分寻求人民群众的支持和参与。因为，人民群众往往比监督机关对官僚主义了解得更加具体、透彻。十八大以来，党中央形成了一些新的重要的理念，主要是三大导向，即问题导向、结果导向、民意导向。这些新理念具有普遍的指导意义，对推动改革、反对官僚主义也同样适用。官僚主义问题在哪里，反官僚主义的效果究竟怎么样，人民群众最有发言权。关键是要给人民群众撑腰，要建立有效的渠道，能让群众知无不言，言无不尽。

最后，就是要下大力气清除种种不合理的权力以及借这些权力之名而滋生出来的新的灰色权力。这些权力是滋生各种“中梗阻”的主要“温床”，只有彻底铲除这些权力，“中梗阻”才能被连根拔掉。否则，都只能是隔靴搔痒、隔山打牛。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、博导，北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任）

【参考文献】

①《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议》，新华网，2015年2月27日。

责编/肖晗题 美编/李祥峰