监察委员会的两个层面与三个维度

摘 要 中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾的转化，也拷问着党和国家治理体系和治理能力的现代化。一个现代国家，必须是一个法治國家，国家要走向现代化，必须走向法治化。而腐败问题是困扰我们党和国家法治化进程脚步的绊脚石，腐败的本质是权力得不到有效监督，导致权力出轨、越轨。解决权力出轨、越轨，合理配置权力资源是根本途径与关键所在，一种新的国家监察机构的成立与一种新的国家监察权的诞生，解决了目前党内监督与国家监督“一条腿长一条腿短”的不平衡、不合理，开创了以法治思维和法治方式反腐败的新道路。

关键词 监察委员会 政治 法治 维度

作者简介：王李，中共德惠市委党校，助理讲师，研究方向：法学、党内法规、党的建设。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.283

党和国家治理体系和治理能力的法治化，一方面要求治党法治化即依规治党，提高政党依法执政的能力，使其成为一个法治化政党；另一方面要求治国法治化即依法治国，提升国家依法办事的能力，使其成为一个法治化国家。但不论依规治党还是依法治国，腐败问题都是困扰我们党和国家法治化进程脚步的绊脚石，而腐败的本质是权力得不到有效监督，导致权力出轨、越轨。权力的合理配置问题与有效监督问题成为我们党和国家法治化发展道路上必须破解的难题。

监察委员会既是全面依法治国加强对国家机器监督的实践要求，又是全面从严治党完善党的自我监督的实践课题。成立国家、省、市、县四级监察委员会，在内涵上，以组织创新与制度创新，实现对反腐资源的功能再造与机制再造；在外延上，监察机构由分散的政府行政监察、检察院反贪反渎等部门整合组建国家监察委员会，监督权力由分散的行政监察权、反贪反渎权等权力整合形成国家监察权，监察范围从狭窄的行政公务员扩大到行使公权力的人、监察手段由落后的两规措施到先进的留置措施。从内涵和外延上实现小监察到大监察的转换。监察委员会的成立使国家监察权权力地位得到了提升，可以更好的监督其他类型权力的行使，防止权力出轨、越轨。

本文从监察委员会的政治层面与法治层面，历史维度、现实维度及未来维度来分析理解认识监察委员会。

一、政治层面

明确监察委员会的政治定位是党统一领导下的国家反腐败机构，不是行政机关、司法机关，政治属性是监察委员会作为国家反腐败机构的根本属性。这种政治属性就体现在依法行使的国家监察权，不是简单的将行政监察权、反贪反渎权等权力进行简单“1+1”叠加，而是通过对权力机能的重新再造，形成内涵更加深刻、外延更加丰富的一种新的国家监察权。新的监察权的行使的过程中不仅要调查职务违法行为和职务犯罪行为，同时还要开展理想信念宗旨教育、进行思想政治工作，综合分析政治生态整体情况，把握“树木”和“森林”关系，监察权带有明显的政治性特征，体现出监察委员会与行政机关、司法机关等部门明显不同的政治性定位、政治性要求。

二、法治层面

明确监察委员会的法律定位是行使国家监察职能的专责监察机关，不是行政机关、司法机关。作为一种新的行使国家监察权力的机关，监察委员会的产生法律基础与行使国家行政权力的机关一样，由同级人民代表大会选举产生，监察委员会的法律地位上升至与同级人民政府平等，二者之间由隶属包含关系转变为平行独立关系。监察权不再是附属于行政权，而是成为与行政权平等的权力，二者之间由隶属包含关系转变为平行独立关系。

2018年3月20日通过的国家监察法，规定监察委员会必须履行的监督、调查、处置3项监察职责和可以使用谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置12种调查手段。监察职责的确立和调查手段的明确为反腐败工作提供了法理支撑、法律依据。

第一项职责是监督权。大量的腐败案件证明，腐败是一个循序渐进的过程，由小到大、有少到多、由被动到主动、由秘密到公开、由心惊胆战到理所应当。监察委员会行使监督权就是要改变过去监督慢、监督短与监督晚等现象，将监督的速度加快、监督的关口扩长、监督的时间变早，实现“小病早治、大病预防”，防止出现大量违法犯罪滑坡现象。

第二项职责是调查权。调查是为了查清事实，为判断行使公权力的人是否涉嫌违法或者犯罪提供证据基础。监察委员会行使的调查权不同于检察机关的职务犯罪侦查权，而是将原来的行政调查权以及职务犯罪刑事侦查权等权力整合为“行纪检一体化”的国家监察调查权。

第三项职责是处置权。处置是为了将前期监督、调查的成果进行转化，主要包括了做出政务处分决定的权力、提出监察建议的权力、进行问责的权力、提请公诉的权力。处置权既包括做出政务处分决定与进行问责最终性处置权力，也包括提出监察建议与提请公诉过程性处置权力。例如对于涉嫌职务犯罪行为，监察委员会只能在调查的基础上做过程性的处置，提请公诉机关进行公诉，而没有司法审判机关的最终处置权。

三、历史维度

中国古代监察制度萌芽于西周时期的周礼，正式确立于秦汉时期的御史、刺史制度，至隋唐时期御史台的成立臻于完备，历经宋朝时期设立谏院、元朝时期制定《宪台格例》，变革延续至明清时期设立督察院，存续于整个封建王朝时期 。古代监察制度，有三点特征：一是监察机关单独设立，监察权不附属于行政权。二是监察覆盖性广，从地方到中央，从生活到工作。三是自身局限性，虽然在某种程度上对维护封建统治秩序、整治贪官污吏发挥着重要作用，但作为皇权的附属品，带有与生俱来的弊端。

习近平总书记指出：“历史是从昨天走到今天再走向明天，历史的联系是不可能割断的，人们总是在继承前人的基础上向前发展的。古今中外，概莫能外。”

回顾党史，从1921年中国共产党的成立以来，党内监督机构伴随着党的成长在不断地发展完善。从早期的特派员制度到1927年正式建党内监督机关——中央监察委员，从1949年成立中央和地方各级党的纪律检查委员会到1978年恢复组建党的纪律检查委员会，从1993年中央纪委、监察部开始合署办公到2018年中央纪委、监察委员会合署办公。虽然名称在发生着改变，但是作为党内监督机构的地位一直存在，对纯洁党的各个时期队伍发展起着重要作用，是党关于自身建设成功的经验，必须坚持、巩固与发展。

回顾国史，从1949年中华人民共和国成立以来，国家监察机关伴随着国家的发展在不断地深化、探索与完善。从1949年正式成立国家的第一个国家监察机关——政务院人民监察委员会到1954年改为国务院监察部 ，从1987年恢复组建监察部到1993年中央纪委、监察部开始合署办公。虽然国家监察机构名称发生着变化，但是作为人民政府的一个组成部门的地位却没有改变过，直到2018年国家监察委员会的成立，改变了过去监察隶属于行政的模式，释放监察权力的效能。

四、现实维度

遏制腐败是建立现代监察制度的直接原因，如果反腐问题只停留于抓贪官治标阶段，不从改革权力结构治本入手，那么还是会陷入割韭菜的局面，割了一茬涨一茬。遏制腐败问题不仅要从打虎、拍蝇、猎狐等一系列治标措施入手，形成不敢腐的有效震慑，增加存量的减少，还要从改革权力结构、合理配置权力治本入手，形成不能腐的有效制度，减少增量的增加。改革权力机构、合理配置权力是向腐败根源的进攻，改革不能妥协、也不能谈判，必须将改革进行到底。

监察委员会通过组织创新和制度创新整合重叠的行政机关监察职能、司法机关反贪反渎、预防职务职能等，实现对反腐资源的功能再造与机制再造，打破“九龙治水”的怪圈，实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变 ，由手段少、范围窄、程序混乱、效果差的行政监察变为手段多、范围广、程序合理、效果好的国家监察。对于过去监督权隶属于行政权这样一个不科学的权力结构进行了重新配置，使监察权成为独立于行政权之外的一种权力，使行政与监察一体监督方式变成行政与监察分立的异体监督方式，提高了监察委员会的监督地位，提升了监督权的监督效果，形成合理的权力分配结构。

五、未来维度

任何权力都有专断的风险，任何权力都需要监督。尤其是对监察委员会这样一个集监督权、调查权、处置权于一体的庞然机构，更需要来自内部与外部的监督制约，防止出现“灯下黑”现象，保证国家监察权能在正常的轨道上行驶，不越轨、不出轨。有利于维护国家监察权的公信力、有利于增强国家监察权的权威性。监督制约监察委员会应“把握好动态平衡，防止过犹不及”，具体说来，监察委员会在现行政治法律体制内受监督制约包含二层含义：

第一层含义是监察委员会的内部监督制约。监察委员的监督权、调查权、处置权3项职责由监察委员会内部不同部门来行使，避免权力过于集中某个部门。实行监督、调查、处置相互协调、相互制约的工作机制，与此同时对监察委员会3项职责和12种调查手段的行使依据、使用范围、适用程序等作出严格规定。

第二层含义是监察委员会的外部监督制约。首先是党委领导的监督。国家监察机关与党内监督机构实行“一体两制”体制下，监察委员会理所应当的要接受党的领导，监督本身也蕴含在党的领导中；其次是权力机关的监督。国家监察机关作为由国家权力机关——人民代表大会选举产生，监察委员会理所应当的要接受权力机关人大的监督，选举产生本身就蕴含着监督关系；再次是司法机关的监督。国家监察机关作为对职务违法与犯罪行使职能的专责机关，自然要与检察机关、审判机关形成一种互相监督的关系，实现了监察程序与司法程序有序衔接；最后是社会监督与舆论监督。监察信息要面向社会公开，监察公开是最好的天然防腐剂。

新时代全面依法治国和全面从严治党，一是必须强化不敢腐的震慑，保证法律权威，进一步增强人民群众对党执政能力的信心和信赖；二是扎牢不能腐的笼子，完善法律制度，进一步坚定全党全国人民坚持走中国特色社会主义法治道路的决心和信心 ；三是增强不想腐的自觉，提高法律意识，进一步深化党和国家治理体系和治理能力的法治化。

注释：

江国华、彭超.国家监察立法的六個基本问题.江汉论坛.2017（2）.118-124.

张明明、刘翔.关于中国古代监察制度的思考.中共山西省委党校学报.2012（3）.89-92.

余信红.建国头十年（1949-1959）行政监察述评.江西财经大学学报.2002（1）.72-74.

徐玉箫.监察委的留置权的思考.职工法律天地.2017（10）.1.

杨帆.中国特色社会主义法治道路是走向法治国家的必由之路.理论学习-山东干部函授大学学报.2015（1）.8-12.