危机中的中国稀土产业

摘 要 由于监管疏漏和无序开采，我国重要的战略资源——稀土大量流失。针对这一情况，政府采取了限制稀土出口的对外贸易政策。但由于我国的稀土政策与WTO规则不吻合，在世贸组织框架内，中国遭到了美国、欧盟、日本等发达国家的起诉，并在目前世贸组织专家组的中期裁定中败诉。本文的目的就是探究在此次稀土危机中我国处于弱势地位的原因。

关键词 稀土出口 WTO规则 争端解决 败诉

作者简介：何燕杨，北京师范大学法学院，法律硕士（非法学），研究方向：国际法学。

中图分类号：F743 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.264

WTO的宗旨是“依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境又以与其各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取措施”，这说明了资源和保护与可持续发展间存在着紧密的联系。然而，中国此次为保护环境和保护可以用竭的自然资源的目的而对稀土采取出口限制的做法却很有可能导致在稀土争端中的最终败诉，其中的原因是什么？国内已有不少相关领域的研究者就这个问题发表了观点。

一、WTO规则对中国不公平

中国经过相当艰苦的外交谈判后最终加入了WTO。既然已经选择了加入WTO，中国就会尽力调整国内相关法规，按照WTO的规则行事，在WTO的框架内解决与其他国家之间产生的贸易争端。然而，WTO规则看似公平，对中国来说却并不公平，这主要体现在以下两个方面：

首先，解决争端的机制不健全。依照《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）建立了WTO的争端解决机制，这个机制明示规定了成员国应履行加入时的承诺，按照相关的解释规则，并规范了部分协议的现存条文 。DSU主要是由争端解决机构（DSB）来运作的 。DSU在WTO的责任是“澄清有关协议的现有条文”，而WTO的协议与条款可能存在相互冲突的情况，这在争端当事国引用条文时容易形成各执一词的局面。而且，DSB是一个非常设机构，在贸易纠纷产生时，由于国与国之间立场和利益不同，专家组在裁决时还可能受到各自所持的政治立场与价值观的影响。

其次，《入世议定书》是中国跨不去的一道障碍。尽管在GATT 1994第20条规定中允许WTO成员方出于环境保护的目的，可以采取“与保护可用竭的自然资源有关的措施，此类措施与限制国内生产或消费一同实施”适用于中国的情况，专家组却认定中国无权援引这一条款，理由正是中国在《入世议定书》中的有关承诺，即：《中国加入 WTO 议定书》的第 7 条规定。

二、中国缺乏应对WTO争端解决的经验

只有解决争议的时候做到公平与公正，WTO各成员国的利益才能得到合理的维护。然而，国际法与国内法不同，不存在一个凌驾于各个主权国家之上的司法机构来主张正义，因此成员国要使自身的正当利益实现则还需要成员国具备一定的应诉技巧。因此，中国在应对类似的贸易争端冲突时，要制定要解决策略，除了积极应诉，寻找案件突破口外，还应该考虑以下几种抗辩方案：

（一） 坚持“国家对其自然资源拥有永久主权”的国际法基本原则

“国家对其自然资源拥有永久主权”是发展中国家一直坚持的重要守则。（李晓玲的《WTO成员限制自然资源产品出口的权利》）照此原则，稀缺能源稀土应该属于发展中国家核心利益的范畴内，它是发展中国家永久主权范畴的一部分，发展中国家应该有理由自行决定是否出口该资源，出口多少以及实行出口配额管制。具体到本案中，只强调发达国家的贸易权而不顾及中国人民的健康环境权，显然是违背基本道德价值和不符合社会发展方向的。

（二）深入理解并掌握 WTO 理论与原则

WTO虽然规定了许多自由贸易原则，但这些原则大多是抽象性的。在这些抽象性的原则之外，WTO规则中还存在着广泛的例外条款，这些例外条款也是许多国家规避WTO規定的法律依据 。在中国的稀土案中，稀土作为一种带有放射性污染的原材料，中国为了自身的环境和中国公民的安全而限制开采，理应是副恶化国际环境法和国际人权原则的。如何协调GATT第20条与我国入世承诺义务，这既是一个法律问题，也是一个政治问题，需要我们在不断的实践中，利用WTO的理论与原则，提高应诉能力和实战水平。

三、国际经济环境的变化以及内外有别的稀土政策难以自圆其说

中国只是在国际贸易中限制稀土出口，却没有对国内稀土产品的生产与销售作出约束，这样就容易引起西方社会的质疑：如果正如中国政府所声称中国采取限制稀土出口的措施不是为了“稀土国际市场定价权”，而是为了保护环境和保护可用竭的自然资源，那么中国“内外有别”的稀土政策显然难以自圆其说，这直接导致了中国为“保护环境”而限制出口的理由在国际裁决中不被接受。

四、结语

（一）探究“稀土案”中期败诉原因的三种说法不够完备

国内学者在阐述“稀土案”中期败诉原因时提出的三种说法均有不完备之处。

一是有专家指出中国不应违背对WTO作出的承诺。但事实是在稀土案中中国政府已经在权衡利弊后作出了限制稀土出口的决定，因为目前缓解中国稀土产业面临的危机和保护我国稀土资源储备已达到刻不容缓的地步。这个说法缺少对中国现实情况的关注，而只从理论层面上论证问题。

二是有专家指出我国的国内法律与国际规则缺乏衔接。专家认为，中国既然已经是WTO的成员国，并在其中有着频繁的贸易往来，就修改国内法律以适应国际规则，这样才会有效避免贸易摩擦和争端。事实上，在过去的几年中，《对外贸易法》已经几度修改，力图向国际规则靠拢。这种说法显然缺乏对国情和我国改革相关制度的难度的了解。

三是有专家指出在稀土案中，我国应当主动积极地做好与纷争相对国的沟通和交流工作，真心诚意地争取对方的理解，这样更有利于矛盾的解决。但其实，在稀土案发生之前，中国已与有关国家在“原材料案”中爆发过冲突并最终败诉。面对不怀好意的对手，沟通和交流是否能够取得成效？答案很大程度上是否定的。

（二）探究“稀土案”中期败诉原因的其他思路

一是中国本身制定的应对稀土危机的政策存在问题。最饱受质疑的问题就是稀土政策“内外有别”。保护环境和可用竭资源是中国限制稀土出口的主要依据，中国尽管限制了稀土出口，却没有针对国内对稀土的无序开发问题采取任何限制措施。这样“内外有别”的稀土政策直接将中国在国际裁决中置于弱势地位。

二是WTO规则与中国生态环境的可持续发展目标相冲突。既来之，则安之，中国自加入了WTO后，就开始努力调整自身不符合WTO规则的地方，向国际贸易靠拢。然而，这号称“公平、合理”的世贸规则对中国来说其实并不公平。首先，临时组建的争端解决机构专家组裁判案件的时候常受西方价值观的影响，难以做到真正公平客观。

三是中国欠缺应对WTO争端解决的相关技巧。在这方面的客观情况是，中国加入WTO的时间较晚，而且国内经济发展不如其他的发达国家，与国际贸易相关的理论水平和实战经验也相对不足，需要提高面对类似争端的应诉技巧。在这方面，本文提出了两条建议以供参考，一是我国在抗辩中应坚持“国家对其自然资源拥有永久主权”的国际法基本原则，强调发达国家的贸易权而不顾及中国人民的健康环境权的做法是违背基本道德价值和不符合社会发展方向的；二是在处理争端的过程中，相关人员应深入地学习理解并掌握 WTO 理论与原则，善于利用WTO规则中广泛存在的例外条款维护我国的经济利益。

注释：

DSU 第 3 条第 2 款.

韩立余.国际经济法学原理与案例教程.北京：中国人民大学出版社.2010.499.

在实施 GATT1994 第 3 条、第11 条和《农业协定》的规定时，中国应取消且不得采取、重新采取或实施不能根据《WTO 協定》的规定证明为合理的非关税措施。这一条款是中国政府在取消非关税问题上对 WTO 做出的承诺。

孙法柏、刘明明.能源贸易适用自由化原则之现状及发展方向.法治论丛.2007（1）.126-131.

参考文献：

[1]张媛媛.中国稀土贸易问题的法律研究.北京：外交学院.2013.

[2]李姗.中国稀土出口贸易研究.北京：中国地质大学.2011.

[3]梁月星.中国与美日欧稀土争端的法律问题.上海：华东政法大学.2013.

[4]孙燕玲、刘正全.新形势下应对WTO争端解决机制策略探析——稀土出口限额败诉案引发的反思.兰州学刊.2013（3）.

[5]宗和.稀土之战：中国失利.法律在线.2013（11）.

[6]任忠宝、余良晖.稀土资源储备刻不容缓.地球学报.2011，32（4）.